Рынок заказов для государственных и муниципальных нужд Генпрокуратура оценивала как один из наиболее коррупционно-емких. О том, какие махинации изобретают чиновники при организации тендеров и как их удается поймать за руку, в интервью "Российской газете" рассказал первый заместитель Генерального прокурора РФ Александр Буксман.
Российская газета: Александр Эмануилович, руководство страны проявляет повышенное внимание к проблеме госзаказов и законности при их размещении. По вашим оценкам, коррупционная составляющая в этой сфере действительно глубоко пустила корни?
Александр Буксман: Можно судить по таким фактам. Прокуроры все чаще сталкиваются с достаточно новым явлением - так называемыми коррупциогенными нормами в правовых актах органов власти. То есть речь идет уже не просто о нарушениях закона, а о том, что сами условия, созданные для злоупотреблений, пытаются фактически "узаконить".
В июле Генеральная прокуратура предложила Федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Роспатент) внести изменения в Положение о единой конкурсной комиссии, которое неоправданно расширяло полномочия службы по подготовке и проведению конкурсов. В Мурманской области по инициативе прокуратуры правительством области изменен нормативный документ, который незаконно давал право чиновникам привлекать к осуществлению государственных функций по размещению заказов каких-то независимых экспертов.
Не секрет, что сфера госзакупок считается одной из наиболее коррупционноемких. Поэтому особое внимание к ней президента страны является абсолютно обоснованным и своевременным. Дополнительную актуальность эти проблемы приобрели в условиях финансового кризиса, когда, без преувеличения, каждый бюджетный рубль на счету.
РГ: В последнее время много говорят еще об одном ноу-хау в этой области - это так называемый технический способ злоупотреблений. В сведениях о госзакупках, размещаемых на официальном сайте РФ, сознательно искажается орфография, и тем самым автоматически создаются препятствия для работы потенциальных участников конкурса. Генеральная прокуратура реагирует на это новшество?
Буксман: Мы организовали проверку фактов, когда государственные заказчики на официальном сайте сети Интернет использовали в наименовании заказа в русскоязычных словах латинские буквы вместо аналогичных русских. Это исключает данные закупки из поиска на сайте, влечет ограничение количества участников размещения заказа и приводит к заключению государственного контракта, как правило, по завышенной, нерыночной цене, с единственным поставщиком, которому предварительно сообщается об условиях работы с данной информацией.
Такие нарушения, например, выявлены в Федеральном агентстве по науке и инновациям при проведении открытого аукциона на право заключения государственного контракта на оказание автотранспортных услуг для нужд агентства в 2009 году.
В связи с тем, что эти действия могли привести к ограничению доступа к участию в аукционе и сужению круга его потенциальных участников, а это запрещено Федеральным законом "О защите конкуренции", то заместителю руководителя агентства объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона.
РГ: Почему нечистые на руку чиновники так облюбовали сферу госзаказов, что их там привлекает?
Буксман: Рынок государственных и муниципальных закупок динамично развивается. Объем средств, выделяемых на эти цели, достиг уже 4 триллионов рублей. Огромные деньги. При этом органы власти и управления стабильно выполняют бюджетные обязательства. Таким образом, победа в конкурсе на заключение государственного и муниципального контракта практически гарантирует объемы работ и оплату за их выполнение. Но если не обеспечить точное и безусловное соблюдение требований законодательства о госзакупках, невозможно добиться ни добросовестной конкуренции, ни эффективного использования бюджетных средств. А это, в свою очередь, создает почву для коррупционных злоупотреблений. Вот почему этот сегмент экономики считается крайне выгодным для представителей бизнеса. Они стараются любым путем, далеко не всегда законным, стать исполнителем контрактных обязательств. С учетом того, что в размещении заказов участвуют несколько сот тысяч заказчиков на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечить должный уровень исполнения закона в этой сфере можно только путем координации действий заинтересованных государственных органов на самом высоком уровне.
РГ: Вы регулярно проводите проверки в этой сфере. С чем сталкиваетесь, какие нарушения закона наиболее типичны?
Буксман: Их можно разделить на две большие группы.
Пожалуй, самый распространенный способ - когда "избранным" хозяйствующим субъектам умышленно предоставляют те или иные преимущества. Делается это, как правило, не прямо, а замаскированно. Для "нежелательных" участников торгов искусственно создают препятствия. Например, в конкурсную документацию незаконно включают дополнительные, часто невыполнимые требования. А впоследствии на основании несоблюдения этих условий заявки отклоняются. Или такой прием, когда необходимая информация для потенциальных участников размещается в сроки, исключающие возможность качественной подготовки к торгам. Даются усеченные или заведомо неверные сведения, например, о месте и времени открытия доступа к заявкам или без определения порядка оценки и значимости критериев. Так было, например, в подведомственном министерству регионального развития ФГУ. Понятно, что при таких обстоятельствах победа гарантирована организации, предварительно обладающей всем пакетом информации. Поэтому нередко участником конкурса становится единственное лицо, "чудесным" образом сумевшее выполнить заявленные требования. В названном мной случае по представлению прокурора виновные в проведении такого конкурса понесли жесткое дисциплинарное наказание.
Встречаются случаи, когда, стремясь любой ценой обеспечить победу в конкурсе заранее определенному лицу и заявив для "отсева" нежелательных претендентов чрезмерно завышенные требования, организаторы, проведя торги, тут же заключают с победителем дополнительные соглашения - уже совсем на других условиях. Недавно, проверяя Росгидромет, мы столкнулись с фактом, когда изменения были внесены уже на второй день после заключения государственного контракта. Выговор одному из руководителей этой федеральной службы стал закономерным результатом несоблюдения требований закона.
РГ: А какие нарушения вы относите ко второй группе?
Буксман: Она является следствием скорее неумения и нежелания должным образом организовать работу по обеспечению тех самых государственных нужд, несмотря на предоставленные возможности. Прокурорские проверки все чаще показывают, что государственные заказчики не принимают меры по реализации контрактов, исполнители и поставщики не исполняют в полном объеме обязательства, а претензионно-исковая работа с должной настойчивостью не ведется. Государство несет многомиллионные убытки, оплатив невыполненные работы, фактически "воздух". В частности, коллегами из Главной военной прокуратуры установлено, что начальником одной из служб Балтийского флота подписывались фиктивные акты о выполненных работах, в результате чего в конечном счете государство потеряло около 6 миллионов рублей. По данному факту возбуждено и расследуется уголовное дело.
РГ: Если проанализировать эволюцию разворовывания казенных средств, насколько богата фантазия дельцов? Чиновники изобретают все более изощренные формы злоупотреблений или в ходу и привычные способы противоправного поведения?
Буксман: Абсолютное большинство нарушений закона носят достаточно типичный характер, они нам давно известны. Не отмечается особого разнообразия и по различным регионам страны и уровням бюджетной системы. Например, государственные контракты заключаются без проведения конкурсов, а победителями становятся организации, которые представляют документы, очевидно противоречащие закону и условиям закупочных мероприятий. Вот был такой случай: в подведомственном Роспатенту ФГУ "Федеральный институт промышленной собственности" за два года с отмеченными существенными нарушениями законодательства заключено контрактов на общую сумму около 400 млн рублей. И эта порочная практика была прекращена только после вмешательства Генеральной прокуратуры.
Встречаются случаи, когда руководителями (учредителями) фирм-победителей являются родственники должностных лиц государственных заказчиков, как, например, в министерстве труда и занятости населения Оренбургской области, где должностные лица этого ведомства понуждали подконтрольные им центры занятости населения на заключение контрактов с определенной организацией на поставку компьютерного оборудования и расходных материалов. Впоследствии областной прокуратурой установлено, что ряд учредителей этой организации являются родственниками служащих министерства.
РГ: И какое наказание ждет чиновников, которые уличены в нарушении правовых норм?
Буксман: Весь спектр ответственности, предусмотренный законодательством РФ. Вообще на моей памяти нет случаев, чтобы проверка Генеральной прокуратуры не закончилась как минимум строгим дисциплинарным взысканием. Более того, как правило, в результате рассмотрения наших актов реагирования наказанию подвергаются несколько должностных лиц, вся цепочка виновных - от непосредственного исполнителя до самого высокого руководителя. Вот свежий пример итогов проверки в одном из федеральных агентств. Дисциплинарную ответственность понесли сразу 8 руководителей высшего и среднего звена. Если же мы приходим к выводу, что совершенное правонарушение не совместимо со статусом государственного служащего, добиваемся освобождения его от должности. Так, по инициативе прокуратуры Мурманской области уволен председатель областного комитета по здравоохранению, владелец 100 процентов уставного капитала ООО, неоднократно побеждавшего в конкурсах, проводимых комитетом, несмотря на несоответствие представленной конкурсной документации требованиям закона.
РГ: Много таких фигурантов, кто оказался явно не в ладу с законом?
Буксман: Всего по результатам проведенных прокурорами в текущем году проверок к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 5 тысяч должностных лиц.
При этом хочу подчеркнуть, что мы не ставим во главу угла только карательные цели. Да, принцип неотвратимости ответственности нами обеспечивается во всех без исключения случаях, и если госслужащий нарушил закон, он понесет соответствующую тяжести содеянного ответственность. Однако это не единственная составляющая процесса восстановления законности. Достичь реального устранения выявленных нарушений и предотвратить факты несоблюдения нормативных предписаний в дальнейшем не менее важная цель прокурора. И выборочный анализ результатов рассмотрения почти 6 тысяч представлений об устранении нарушений закона, внесенных в 2009 году, показывает, что эта цель, как правило, достигается.
РГ: Если прочитать Федеральный закон, который называется "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", он оставляет двойственное впечатление. Это огромный документ со множеством специальных терминов и ссылок на дополнительные нормы. У тех, кто применяет этот закон, есть шанс ничего не нарушить?
Буксман: В чем-то я с вами соглашусь. Законодательство о государственных закупках, конечно, очень объемное, возможно, излишне казуистичное, сложное в понимании, и этим частично объясняются ошибки в его применении. В то же время надо иметь в виду, что такая детальная регламентация конкурсов и аукционов является, пожалуй, единственной предупредительной мерой на пути недобросовестных чиновников и коммерсантов. Кроме того, должностные лица, выступающие от лица государственных заказчиков, обязаны помнить, что они находятся на госслужбе, а следовательно, и квалификационные требования к ним установлены повышенные.
Хотя надзорная практика показывает, что нарушения порядка проведения закупок для государственных и муниципальных нужд становятся возможными как раз вследствие незнания норм действующего законодательства, слабой профессиональной подготовки. Зачастую положения заключенных контрактов не содержат обязательных требований о сроках начала и окончания работ, о денежном обеспечении в случае ненадлежащего исполнения обязательств, о дополнительной ответственности исполнителя - уплате неустойки.
РГ: Ведущие экономисты и правоведы давно пришли к выводу, что серьезное развитие экономики государства и успехи в борьбе с коррупцией неосуществимы, если нет конкурентной среды. А ее, в свою очередь, невозможно создать, не развивая малый бизнес. С точки зрения правоприменителя, имеют ли небольшие предприятия законную возможность получить доступ к уже упомянутым гарантиям стабильного и надежного бюджетного финансирования?
Буксман: Конечно, имеют. Соблюдая установленные требования, малые предприятия также могут принимать участие в распределении государственных и муниципальных заказов. Другое дело, что здесь существуют проблемы, которые препятствуют эффективному использованию бюджетных средств. Только они скорее не правоприменительного, а правотворческого свойства. Я имею в виду практически одинаковые правила и требования для участия в конкурсах и аукционах как для представителей крупного бизнеса, так и для мелких предпринимателей. Само собой, малые предприятия, которые в определенных отраслях экономики занимают существенную долю рынка, и с развитием которых руководители государства связывают качественное улучшение ситуации в сфере занятости и конкуренции, оказываются в заведомо проигрышном положении. На наш взгляд, назрела необходимость существенно упростить процедуру участия малого бизнеса в государственных закупках.
РГ: Совсем недавно президент страны Дмитрий Медведев поручил Генпрокуратуре усилить надзор за соблюдением законодательства в сфере госзакупок. Что уже сделано в этом направлении?
Буксман: Принят целый ряд мер по усилению надзора за исполнением законодательства в этой сфере. Прокурорам субъектов РФ поручено усилить надзор за эффективным использованием средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, обеспечением гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращением коррупции. Особое внимание обращено на выявление случаев заинтересованности должностных лиц при размещении заказов и злоупотреблений должностными полномочиями.
