В последнее время озабоченность власти вопросами недропользования резко усилилась. Хотя в состоянии дел с разработкой запасов нефти и газа особенной перемены к худшему незаметно.
Основные замечания депутатов, сенаторов, членов Госсовета и чиновников правительства к владельцам лицензий на разработку углеводородов таковы: компании почти не занимаются геологоразведкой, затягивают ввод месторождений в эксплуатацию и разрабатывают недра выборочно - извлекают только лучшие запасы. Как говорит, к примеру, ректор санкт-петербургского Горного института Владимир Литвиненко, эффективно работают менее 15% выданных лицензий. Похоже, компаниям грозят обвинения в нерациональном использовании переданных им в разработку участков недр с последующим отъемом права на разработку.
К сожалению, сейчас требования к рациональному освоению месторождений опираются только на правила и традиции, унаследованные от советской нефтяной школы. Однако развитие рыночной экономики и утверждение норм гражданского права делает административные методы воздействия на компании все менее эффективными. Так, вопреки паническим ожиданиям компаний, масштабная инвентаризация участков недр в 2001 г. закончилась изъятием всего двух десятков лицензий - т. е. примерно того же их числа, что и в предыдущие годы.
По сути, пока для изъятия прав на разработку нет законодательной базы. Да, в ряде регионов есть законы о нефти и газе, но в отсутствие федерального закона влияние местных норм ограниченно. А закон "О недрах" содержит лишь краткую запись об ответственности недропользователя за нарушение условий лицензионного соглашения или правил пользования недрами.
Для эффективного регулирования государством вопросов недропользования нужно четко обозначить в законе все случаи изъятия из общегражданского правового режима (в пользу публичных норм регулирования). Например, это возможность государства ограничивать действия владельца лицензии, которые не соответствуют указанным в законе общественным приоритетам.
Бремя доказательства неправильных действий владельца лицензии ложится тогда на государство. Но если раньше "нефтяник в министерстве" и "нефтяник в компании" говорили на одном языке, то теперь чиновники и инвесторы оказываются по разные стороны стола. Обосновать свою позицию чиновник может только ссылкой на правовую норму.
Россия, единственная из крупных нефтедобывающих стран, до сих пор не имеет законодательства в области рационального освоения месторождений углеводородов. Именно отсутствие определенных законом требований к недропользователям позволяет органам власти регулярно угрожать инвесторам изъятием лицензии. Как говорил Уинстон Черчилль, если довод слаб - повысьте голос. Конечно, контроль отменять нельзя, но испуганный инвестор - это не инвестор. Так что в появлении четких правовых норм предприниматели заинтересованы не меньше федерального центра.
В конце концов, описать разумные правила работы нефтяных компаний не так уж сложно, тем более с учетом накопленного опыта. Однако здесь существует опасность увлечения односторонним подходом, связанная как раз с советскими традициями регулирования недропользования.
Сейчас вести разработку месторождений нефти и газа приходится в условиях рынка, когда технологическая рациональность может не соответствовать экономической. Конкуренция, как правосудие, слепа - она не делает исключений для нефтяников. На первый план выходят финансовые вопросы: окупаемость инвестиций, возврат заемных средств, выплаты акционерам и пр. Если проект не укладывается в рамки экономической эффективности, он будет прекращен как нерентабельный.
В отличие от плановой экономики теперь становится затруднительно мириться с убыточностью разработки отдельных участков. Для других стран в этом нет ничего нового. Различие в подходах "у нас" и "у них" наглядно демонстрирует система оценки запасов, когда к техническому обоснованию извлекаемых объемов сырья добавляется экономический расчет. В результате оценка извлекаемых запасов одного и того же месторождения иностранными компаниями (например, работающими в России на условиях СРП) оказывается на треть ниже нашей - потому что часть запасов добывать невыгодно.
Стремление получить лучшие экономические результаты постоянно вступает в противоречие с требованиями комплексной разработки месторождений: добыча трудноизвлекаемых запасов - дополнительные затраты. Это следует учитывать при анализе текущей ситуации и перспектив разработки месторождений. Большинство крупных нефтяных месторождений у нас находятся на поздних этапах освоения: 55% нефти добывается из скважин с дебитом менее 10 т/сутки. Обводненность в целом по отрасли - более 80% , т. е. с каждой тонны нефти необходимо качать 4 т воды. Сырьевая база отрасли ухудшается, что ведет к росту издержек на поиск, разведку и добычу нефти и газа.
В этих условиях без вменяемой налоговой политики добиться технически рациональной разработки запасов вряд ли возможно. Введение четких правил недропользования потребует усовершенствования механизма экономических стимулов и санкций. Система ресурсных налогов должна быть построена так, чтобы увеличивать объем экономически извлекаемых запасов. Иначе у нас так и будут останавливать скважины с суточной добычей втрое больше, чем у действующих скважин в Техасе.
