Созданная Владимиром Путиным вертикаль исполнительной власти переживает кризис. Признаком этого являются обозначившиеся в некоторых субъектах РФ все более агрессивные попытки глав регионов пересмотреть характер их отношений с мэрами крупных городов. Эти попытки в случае успеха могут иметь самые тяжелые последствия для правящей партии «Единая Россия» и для вертикали исполнительной власти в целом.
Безусловно, наиболее вопиющие формы этот «путч губернаторов» принял в Амурской области. Там в конце апреля губернатор Олег Кожемяко, член «Единой России», отстранил от должности мэра Благовещенска и также единоросса Александра Мигулю. Повод – неисполнение мэром решения городского суда о восстановлении в должности директора МУП «Ритуальные услуги» Галины Сыщук. В Волгоградской области дела обстоят менее драматично – здесь губернатор-единоросс Анатолий Бровко и его окружение пока только инициировали дискуссию об отмене прямых выборов главы областного центра, тем самым выразив сомнения в успехах деятельности мэра Волгограда, члена ЕР Романа Гребенникова. По мнению лояльных волгоградскому губернатору политологов, у мэра города «избыточная легитимность» (!) для исполнения хозяйственных функций. Аналогичные конфликты имеются и в других регионах. Причем в большинстве случаев под давлением ЕР отменяются всенародные выборы мэров, на место которых приходят подконтрольные главами регионов сити-менеджеры.
Такое поведение губернаторов угрожает разрушить сложившуюся в РФ систему административного баланса за полтора года до очередных парламентских выборов, тем самым поставив под угрозу электоральные перспективы партии власти.
Как известно, электоральные успехи ЕР в значительной мере до сих пор опирались и опираются в регионах на административный ресурс губернаторов и мэров, которые в основном являются членами этой партии. Баланс интересов этих полюсов поддерживался общей партийной принадлежностью и «арбитражными» практиками Старой площади.
В последние пять лет, когда перестала действовать система выборности губернаторов, между главами регионов и мэрами крупных городов начало формироваться еще и политическое разделение труда. Губернаторы, назначенные президентом РФ, начали позиционировать себя в качестве федеральных менеджеров, не нуждающихся в особой поддержке общественного мнения и готовых на непопулярные социальные меры. Так, например, Анатолий Бровко менее чем через 100 дней своего губернаторства открыто заявил о готовности взять на себя ответственность за непопулярные социальные меры именно по причине отсутствия необходимости нравиться избирателям во время выборов. Напротив, мэры городов, избираемые населением, пытаются активно влиять на общественное мнение и электоральные группы, создавая для себя массовую опору среди горожан. Ведь всегда впереди – собственные выборы.
Различные источники политической легитимности губернаторов и мэров в конце концов усугубили традиционное противостояние региональных и муниципальных систем управления, основанное на бюджетной конкуренции. В Волгоградской области, например, обслуживающие региональную администрацию эксперты заговорили об «избыточной легитимности» мэров и о необходимости отказа от процедур прямого избрания глав городов. Дескать, для организации работы ЖКХ и ремонта дорог совсем необязательно иметь всенародный мандат доверия.
Ревность губернаторов к мэрам, не собирающимся сворачивать политическую деятельность по причине постоянной предвыборной готовности, вполне понятна. Однако реализация губернаторских амбиций, в основе которых лежит стремление распространить вирус санкционированной легитимности на уровень муниципальной исполнительной власти (в частности, через институт сити-менеджеров), таит в себе угрозу как для сложившейся практики воспроизводства политического лидерства партии власти, так и для вертикали управления.
Уровень местного самоуправления сегодня остается единственным (помимо президентского), на котором действует корпорация бюрократов, объективно заинтересованных в развитии социальных программ и социальных инноваций. И вовсе не потому, что этой корпорации присущ какой-то особенный гуманизм: просто только активная и эффективная социальная политика дает возможность муниципальной бюрократии, и мэрам в частности, воспроизводить свою систему власти.
Попытка губернаторов взять глав городов под свой полный контроль приведет лишь к тому, что пространство электоральной политики свернется еще сильнее (по сравнению с 2005 годом), а вместе с ним начнет замерзать и заинтересованная социальная (в том числе и разумно популистская) политика местных властей. Если обо всем хочет думать губернатор, то зачем напрягаться сити-менеджерам…
Крайними в этой ситуации окажутся в первую очередь вожди и активисты проправительственной «Единой России». В случае успеха «губернаторского путча» им придется на ближайших выборах в Госдуму РФ иметь дело с не очень уклюжим и не слишком эффективным административным ресурсом и «подвешенными» мэрами городов, которые будут озабочены только тем, как понравиться губернаторам. В такой ситуации освобождающаяся политическая ниша неизбежно будет заниматься оппозиционными популистскими партиями («Справедливая Россия», КПРФ, ЛДПР и т.д.), стремящимися к максимально возможному освоению пространства электоральной легитимности. Партия власти же будет – усилиями конфликтующих бюрократических корпораций – планомерно вытесняться в зону санкционированной легитимности, ограниченной и хрупкой.
Сегодня благовещенская и волгоградская истории становятся той самой лакмусовой бумажкой, по которой можно судить о перспективах трансформации созданной Путиным политической системы. Она покажет не только пределы губернаторской власти, но и глубину внутреннего кризиса системы исполнительной власти, в которой один элемент пытается уничтожить, поглотить другой, апеллируя к тезису сомнительной эффективности и целесообразности. Впрочем, «губернаторский путч» в российских регионах, похоже, только начинается.
