Состоявшаяся совместная коллегия Минфина и Минэкономразвития, в принципе, не принесла никаких сюрпризов: сухое выступление премьера (почти весь текст зачитан по бумажке), ставшее уже привычным по стилистике выступление министра финансов, попытавшегося затронуть весь спектр проблем, полуритуальный отчет министра экономики, дежурные выступления участников прений. И только посвященные в тонкости правительственных бюджетных баталий смогли зафиксировать принципиальные разногласия между двумя министрами в подходах к тому, как должен выглядеть федеральный бюджет в ближайшие годы.
Несколько лет после кризиса 1998 г. правительство достаточно строго придерживалось жестких бюджетных ограничений, не допуская ни дефицита, ни чрезмерного роста бюджетных расходов. Плотину прорвало в 2007-2008 гг., когда, с одной стороны, власть в рамках выборного цикла должна была решить две политические задачи (беспрепятственно избрать преемника на пост президента и сформировать абсолютное большинство для партии власти в парламенте) и, с другой стороны, все околовластные игроки и группы влияния решили во что бы то ни стало запустить свои лапы в стабилизационный фонд, который распухал как на дрожжах от улетавших в небо нефтяных цен. Собственно говоря, именно в этот момент разрушилась целостность бюджетной политики российского правительства, а сам бюджет все больше и больше стал формироваться под влиянием решений конкретного исторического лица. Все больше средств стало уходить в специально создаваемые, находящиеся вне всякого контроля госкорпорации; все больше денег стало выделяться на гигантские амбициозные политические проекты, которые (за редким исключением) не окажут на экономику страны и жизнь населения никакого влияния.
Кризис 2008-2009 гг. только усугубил эти тенденции, хотя бюджет из профицитного практически в одночасье стал дефицитным. Сотни миллиардов рублей были направлены на спасение обанкротившихся частных банков только для того, чтобы спасти деньги их акционеров, сотни миллиардов рублей были закачаны в госбанк, который фактически обанкротился, десяток миллиардов долларов был выдан олигархам для спасения их собственности. Но в конце концов эти расходы носили разовый характер — и на то они и существуют, равноудаленные олигархи и прочие знакомые, чтобы, пользуясь случаем, получать жирные куски с царского стола. Помимо этого правительство реализовало гигантскую по своим масштабам программу повышения пенсий и иных социальных выплат населению из федерального бюджета, которые решительным образом изменили структуру его расходов. Понятно, что любое государство хочет обеспечить своим пенсионерам достойную жизнь. Понятно и то, что российские пенсионеры живут не очень богато. Но ведь понятно и то, что поддержание и повышение уровня жизни пенсионеров не является единственной задачей правительства. У него есть много других обязательств, начиная с обеспечения военной безопасности и заканчивая расширением музейных коллекций, финансированием производства фильмов, строительством дорог и аэродромов.
Так вот, в 2007-2010 гг. российское правительство реализовало широкий социальный маневр, в результате которого доля социальных расходов консолидированного бюджета (бюджеты всех уровней и бюджеты социальных внебюджетных фондов) выросла с 47% от общей суммы расходов до 58%. «Ничего страшного, это даже хорошо», — скажет кое-кто и… ошибется. Дело в том — и это знает любой политик, — что расходы, связанные с выплатами населению, обладают одним пренеприятнейшим свойством: их легко наращивать, но практически невозможно сокращать, если только ситуация не дошла до состояния кризиса. Такая кризисная ситуация в России сложилась к 1998 г., после чего на протяжении следующего года зарплаты и прочие социальные выплаты из бюджета не индексировались, сильно обесценившись за счет высокой инфляции. Такая же кризисная ситуация сложилась сегодня в южноевропейских странах, и вот они наперегонки принимают решения об абсолютном сокращении зарплат и пенсий (разогнать инфляцию в условиях единой европейской валюты они просто не могут).
В моем понимании, российский бюджет если не дошел до кризисного состояния, то уже приблизился к нему на крайне опасное расстояние. Еще три года назад — при ценах на нефть в $75-80 за баррель (средний уровень 2007 г.) — российский бюджет формировался с огромным профицитом. В этом году правительство будет считать своим успехом, если дефицит бюджета опустится ниже 2 трлн руб. (5% ВВП). Понятно, что это пока не критично, тем более что практически в полном объеме дефицит финансируется за счет накопленных ранее резервного фонда и фонда национального благосостояния. Но тревожные сигналы уже звучат: во-первых, резервный фонд закончится в лучшем случае в начале следующего года; во-вторых, снижение на четверть трансфертов региональным бюджетам заставляет их сокращать свои расходы, и уже в I квартале этого года, например, расходы регионов на здравоохранение сократились на 14% в реальном выражении; в-третьих, правительство вынуждено было отказаться в этом году от индексации зарплат бюджетников, и пока непонятно, найдутся ли деньги на это в бюджете будущего года.
Большинство экспертов согласны в том, что наиболее здравой политикой на обозримую перспективу для России является бездефицитный бюджет (как вариант, возможно накапливание резервов в тучные годы, если они еще будут, и расходование этих резервов для покрытия дефицита в годы голодные), а значит, правительство должно определить, с какой скоростью нужно двигаться в этом направлении. Вот здесь и возник конфликт двух министров, который вышел на поверхность на упомянутой коллегии. Министр финансов занял решительную позицию (похоже, предварительно склонив на свою сторону и премьера, который в своем стартовом выступлении заявил о концепции ускоренного движения к нулевому дефициту): доходы бюджета министр предложил считать, исходя из цены нефти в $70 за баррель, а расходы ограничить 4%-ным дефицитом. При этом министр в явной форме не сказал, какие расходы нужно будет сокращать, информировав лишь о том, что в бюджете есть колоссальные резервы повышения эффективности (интересно, а когда министр был в последний раз не то что в районной больнице, а, например, в находящемся на Садовом кольце НИИ Склифосовского?), которые неожиданно выйдут на поверхность, как только будет реализована концепция реформирования бюджетной сферы, закон о которой недавно приняла Госдума. Министр экономики, в свою очередь, сказала, что если идти по такому пути и просто не наращивать выплаты населению (вы можете представить себе это в предвыборные два года?) и военные расходы, то все остальные расходы бюджета — а это и есть тот самый государственный спрос на товары и услуги, который удовлетворяется отечественными производителями, — нужно сократить в реальном выражении на 30% (!). И на строительство олимпийских объектов, и на закупки всего — от скрепок и до автомобилей — для государственного аппарата и правоохранительных органов, судов и больниц, поликлиник и вузов, и на строительство дорог — для всех равномерно почти на треть. А если кому-то сократить поменьше или совсем не сокращать, то оставшимся сократить «за того парня».
Последний обзор МВФ уделяет очень большое внимание анализу фискальных пакетов антикризисных мер, которые были реализованы и реализуются в разных странах в последнее время. И там содержится достаточно однозначный вывод о том, что наибольший стимулирующий эффект на экономику оказывают бюджетные инвестиции и государственные закупки, а наименьший — выплаты населению. Соответственно, справедливо и обратное: при сокращении расходов бюджета экономический рост замедляется (кстати, для Греции, Испании, Португалии реализация программ борьбы с дефицитом обернется потерей как минимум 3% ВВП ежегодно на протяжении трех лет), а чем больше сокращений достигается за счет сокращения инвестиций и закупок, тем сильнее замедляется рост (усиливается падение). И в прошлом, и в текущем году все сокращения расходов и федерального, и региональных бюджетов в России происходят исключительно за счет обрезания тех самых инвестиционных программ и текущих расходов. И стоит ли потом удивляться, что рост ВВП в I квартале текущего года составил всего 2,9 против 4,5%, анонсированных Минэкономразвития некоторое время назад?
Оценка министра экономики относительно необходимого уровня сокращения расходов бюджета вполне согласуется с той, которую дали мы с коллегами из Центра развития несколько недель назад: если реализовать концепцию Минфина о выходе на бездефицитный бюджет и возврате к 2015 г. уровня расходов относительно ВВП на уровень 2007 г., то при нынешних ценах на нефть, при нынешнем уровне налоговой нагрузки (с учетом повышения ЕСН в будущем году), при ежегодном 3%-ном росте ВВП, поддержании нынешнего уровня соотношения средней пенсии и средней зарплаты и индексации зарплат бюджетников по инфляции все прочие расходы консолидированного бюджета придется сократить на 50% (как их долю в ВВП). Если эти сокращения будут проведены, то доля расходов бюджета, направляемых на выплаты населению, вплотную приблизится к 70%-ной отметке от общей суммы расходов.
А оттуда недалеко и до 75% — отметки, на которой сегодня находятся такие выплаты в бюджете… Греции. Как нетрудно догадаться, ни МВФ, ни Евросоюз, ни даже члены Таможенного/Евразийского союза на помощь России в той ситуации не придут.
Автор — директор по макроэкономическим исследованиям ГУ-ВШЭ
