28 января 2015 г состоялась коллегия СП, на которой присутствовал В.Путин.
С докладом выступила А.Голикова.
20 лет назад с принятием федерального закона о Счетной палате (СП) открыта новая страница в истории российского государственного контроля.
СП занимает особое место в общей системе управления государством.
Деятельность СП осуществляется самостоятельно и независимо.
СП анализирует и формирует значительный массив информации об использовании государственных ресурсов, которым не обладает ни один другой государственный орган.
Это имеет исключительное значение для эффективности внешнего государственного контроля в современных условиях.
За минувшие 2 десятилетия была проведена значительная работа по укреплению бюджетной дисциплины в стране.
СП провела около 8 тысяч выездных проверок и свыше 1000 камеральных проверок.
По итогам проведенных проверок предприятиям и организациям, включая органы исполнительной власти, вынесено почти 9 тыс представлений и предписаний.
В 1995-2014 гг Счетной палатой выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере на общую сумму около 4,6 трлн рублей, в том числе в 2013-2014 гг на сумму свыше 1,12 трлн рублей.
Но только количество проведенных проверок не может свидетельствовать о масштабности нашей работы.
Необходим поиск новых подходов, концентрация усилий в тех областях и на тех объектах, где есть риски или признаки финансовых нарушений, и в первую очередь с целью предупреждения.
Что же мы предприняли для этого?
Прежде всего это изменение качества законодательной базы внешнего государственного аудита, которое должно соответствовать требованиям современного этапа государственных и социально-экономических преобразований.
Уже внесены изменения в Бюджетный кодекс, принята новая редакция закона о Счетной палате, закона о парламентском контроле, закона о стратегическом планировании. Это позволило выйти на качественно новый уровень в развитии государственного контроля в России - переход от финансового контроля к государственному аудиту. При этом бюджетное законодательство и законодательство о государственном финансовом контроле приведены в соответствие с лучшей международной практикой.
Новым законом о Счетной палате значительно расширены виды аудита, контрольные полномочия и перечень объектов проверок, введена новая функция по проведению экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных актов, которые влекут за собой либо дополнительные доходы, либо дополнительные расходы бюджета, а также государственных программ.
В 2014 г были подготовлены экспертные заключения по 1300 проектам законов. Полномочия СП значительно расширены, при этом, позволю себе подчеркнуть, без увеличения численности. Задача непростая, так как нагрузка возросла. Впереди дальнейшее совершенствование нашей деятельности, а также развитие государственного аудита на региональном и муниципальном уровне.
Предстоит сложная и масштабная работа, которая потребует как от сотрудников СП, так и от наших коллег из регионов и муниципальных образований полной отдачи.
Ключевой отправной пункт внешнего государственного аудита - это контроль за формированием и использованием средств ФБ.
За 2014 г выявлено более 2,5 тыс нарушений на общую сумму 488 млрд рублей, что составляет 8,2 % от общего объема проверенных средств - 5,945 трлн рублей, в тч 394 млрд руб - это нарушения в ходе использования средств ФБ (ФБ) и 94 млрд рублей - это прочие нарушения объектами аудита.
Из общей суммы проверенных средств ФБ, 5 ,256 трлн рублей - это исключительно средства ФБ, то есть 37,8 % от общего объема расходов, которые были утверждены на 2014 г как расходы ФБ. Таким образом, если предположить, что проверками был бы охвачен весь объем бюджета, то сумма нарушений в использовании средств могла бы достигнуть 1,043 трлн рублей, или 7,5 % расходов ФБ.
Основные нарушения связаны с несоблюдением принципа эффективности и результативности средств ФБ.
Среди ведомств, где выявлены значительные объемы нарушений как отношение выявленных нарушений к общему объему ассигнований, - это Федеральное агентство лесного хозяйства - 18,5 %, Федеральное агентство водных ресурсов - 17,9 %, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - 16,2 %.
Среди основных объектов аудита - министерства и ведомства, а также их подведомственные организации, по которым выявлено почти 2 тыс нарушений на сумму более 250 млрд рублей. Это говорит о многом.
Видимо, руководители министерств и ведомств пока до конца не чувствуют всю полноту ответственности за использование доверенных им государственных ресурсов или недостаточно информированы о ситуации в подведомственных им организациях.
По акционерным обществам в 2014 г выявлено также значительное количество различного вида нарушений на общую сумму порядка 130 млрд рублей, или чуть более 25% общей суммы нарушений.
В рамках новых законодательных полномочий СП в 2014 г начата работа по составлению протоколов об административных правонарушениях.
К этой работе подходим очень аккуратно, но в то же время чрезвычайно требовательно.
По состоянию на 23 января 2015 г составлено 92 протокола об административных правонарушениях, завершено производство по 56 административным делам.
Особое внимание в работе СП уделялось сотрудничеству с правоохранительными органами, поскольку законодательные нормы в этой части претерпели изменения.
В следственные органы и прокуратуру в 2014 г направлено 158 материалов, следственными органами возбуждено 24 уголовных дела по выявленным нарушениям, по 14 материалам МВД и Следственный комитет проводит доследственную проверку. По направленным материалам также приняты меры прокурорского реагирования, а именно: внесено 152 представления, возбуждено 34 дела об административных правонарушениях и направлено 80 исковых заявлений в арбитражные суды и суды общей юрисдикции.
В связи с многочисленными нарушениями бюджетной дисциплины в 2014 г мы предложили изменить норму закона о Счетной палате в этой части.
Теперь СП законом предоставлено право в случае, если после 2-кратного направления представлений и 1-кратного направления предписаний проверяемый объект на это не реагирует или не исполняет предписание, то СП вправе обратиться в Государственную Думу. И ГД РФ может принять решение о приостановлении всех видов финансовых операций по тому объекту аудита, который допустил неисполнение предписания.
В совокупности с этой нормой будет применяться норма Кодекса об административных правонарушениях. В частности, привлечение должностных лиц, не исполнивших предписание СП, к административной ответственности как в виде штрафа от 20 до 50 тысяч, так и дисквалификации должностного лица от 1 года до 2 лет, но в судебном порядке.
Хочу отметить еще 1 новеллу 2014 г.
При проведении государственного внешнего аудита СП начала широко использовать современные информационные технологии. С учетом удаленного доступа к государственным информационным системам федеральных органов государственной власти значительно повышена эффективность деятельности СП, расширен масштаб аудита и возможность его непрерывного проведения.
Сейчас Счетной палатой реализован удаленный доступ более чем к 25 федеральным государственным информационным системам.
Современные технологии аудита направлены также на обеспечение публичности и максимальной прозрачности его проведения.
Появляется возможность общественного контроля, что в совокупности с административной и уголовной ответственностью будет стимулировать проверяемые организации к снижению нарушений и повышению финансовой дисциплины.
Результаты нашей работы свидетельствуют о наличии значительных резервов повышения качества бюджетного планирования и организации исполнения ФБ, эффективности использования его средств.
Счетной палатой систематически на протяжении многих лет отмечается неравномерность исполнения расходов ФБ в течение года и низкий уровень исполнения отдельными главными распорядителями.
При этом если ситуация и улучшается, то крайне медленными темпами.
В 2014 г продолжилась практика контрактации во 2й половине года.
В 4м квартале заключались контракты со значительными объемами исполнения, и, как правило, на исполнение контракта отводился либо 1 месяц, либо 0,5 месяца, что свидетельствует явно о сговоре на рынке, что уже заранее договорились, кто будет поставщиком услуг. Продолжалась практика позднего принятия решений и доведения субсидий, иных межбюджетных трансфертов до регионов, не позволяющие им выполнять в срок намеченные мероприятия. Последствия этого - это остатки бюджетных средств в регионах, которые возвращаются в федеральный бюджет, и потом снова в течение определенного периода требуется подтверждение для их возврата, для того чтобы снова начать работу по этим деньгам.
Не могу не сказать и о дебиторской и кредиторской задолженности.
Но хочу сказать именно о дебиторской задолженности, объем которой, пока еще нет окончательных данных, но по оперативным данным на начало 2015 г, приблизился к 4 трлн рублей, то есть она возросла только за 1 год на 1,7 трлн рублей. Если мы соотнесем это с объемом бюджета в 15 трлн рублей, то мы видим, какой значительный объем у нас, по сути, не задействован до конца.
К чему это ведет? Это ведет к отвлечению значительных бюджетных средств без достижения целевых показателей, снижает эффективность исполнения, а также говорит о фактическом постоянном скрытом субсидировании федеральным бюджетом отдельных отраслей экономики.
В структуре дебиторской задолженности основную долю составляет задолженность по выданным авансам - это 69,8 %. Ее основной объем сформирован в результате авансовых платежей по контрактам организаций оборонно-промышленного комплекса и строительных организаций.
В настоящее время в рамках антикризисного плана Правительства по отдельным проектам предусмотрено авансирование до 80 % от суммы контракта.
Наверное, эта мера оправдана в сегодняшних условиях, но здесь она возможна только при жесточайшем контроле, в первую очередь, со стороны министерств и ведомств и, естественно, со стороны Министерства финансов и Федерального казначейства, которые уже к этой работе подключились.
Кратко остановлюсь на проблемах установления государственных заданий и исполнения всем хорошо известного 83-го федерального закона.
Мы прекрасно помним его обсуждение, те баталии, которые происходили по нормам, которые в нем принимались.
Что мы сейчас видим?
В 2014 г по результатам проверок установлено, что базовые отраслевые перечни государственных услуг несвоевременно разрабатывались и утверждались рядом федеральных органов.
В ряде случаев отдельные ведомства переводили государственные услуги в категорию «государственные работы» без наличия достаточных обоснований, чтобы бесконтрольно использовать соответствующие финансовые ресурсы.
К чему это привело?
Затраты по аналогичным услугам, работам, выполняемым различными федеральными государственными бюджетными учреждениями, подведомственными одному ведомству, существенно различались.
Например, по учреждениям Министерства сельского хозяйства установлены отклонения в 108 и в 57,5 раза.
Это услуги в сфере правового обеспечения и в сфере продовольственных рынков.
Минприроды России - в 3,5 раза.
Есть примеры, когда государственные задания устанавливались таким образом, что исполнялись за первый квартал, и уже вся работа соответствующего учреждения заканчивалась.
Несовершенство правового регулирования и методологического обеспечения, в 1ю очередь со стороны ответственных министерств и ведомств, которые утверждают базовые перечни услуг, приводит к образованию необоснованных остатков бюджетных средств на конец финансового года и возникновению рисков невыполнения установленных государственных заданий.
К сожалению, ответственность министерств и ведомств за создание подобной ситуации в нормативных актах на сегодняшний день не конкретизирована, а это требует соответствующего изменения законодательства.
Еще 1 проблема - это бюджетные инвестиции, причем не только на стадии исполнения федеральной адресной инвестиционной программы, но и на стадии ее формирования.
Правительством и регионами, конечно, делаются определенные усилия и принимаются меры по упорядочению процедур в этой сфере, но проблемы остаются. Среди них срыв ввода объектов в эксплуатацию.
Пока есть отчет только по 2013 г.
В 2013 г из запланированных к вводу 897 строек и объектов введено 528.
Рост объема незавершенного строительства - только за 2013 г увеличение составило 183 млрд рублей.
Общий объем незавершенного строительства на 1 января 2014 г составил 485 млдр рублей, или половину Федеральной адресной инвестиционной программы, которая была утверждена на 2014 г.
Включение в программу объектов, не обеспеченных утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией или с иными ограничениями в использовании бюджетных ассигнований, позднее заключение соглашений с регионами по представлению субсидий на софинансирование строительства объектов региональной и муниципальной собственности , этот список можно продолжать.
Итоги исполнения Федеральной адресной инвестиционной программы в 2014 г не подведены, но, по предварительным данным, кассовое исполнение Федеральной адресной инвестиционной программы за 2014 г составило 89 %.
Неисполненный объем бюджетных назначений почти 99,5 млрд рублей.
Это свидетельствует о повторении ситуации 2013 г. В соответствии с поручением парламента мы планируем проконтролировать ситуацию в этой сфере, сконцентрировав внимание на объектах незавершенного строительства.
Тема госзакупок.
Полноценное внедрение в РФ контрактной системы в сфере закупок должно стать важнейшим инструментом эффективного и результативного расходования средств. Новый закон действует 1 год, но уже наметились определенные серьезные проблемы.
Первая - это прозрачность закупок.
В соответствии с новым законом это должна обеспечивать единая информационная система в сфере закупок. На данный момент ее существование по-прежнему остается нереальной нормой закона. В планах Правительства завершить работу по ее разработке и внедрению к 2016 г, но официально эта дата не установлена, равно как и не принят предусмотренный законом порядок.
Федеральное казначейство проводит здесь определенную работу, но исключительных полномочий Федерального казначейства здесь недостаточно, их работа должна быть подкреплена работой всех остальных структур федеральных органов исполнительной власти.
Второе - постоянно откладывается на законодательном уровне внедрение системы обоснований и нормирования закупок. Последние изменения законодательства 31 декабря переносят вступление этих норм с 2015 на 2016 г. Может быть, это связано с некоей синхронизацией работ, но тем не менее пока мы еще не получили того результата, который хотели получить от введения закона о федеральной контрактной системе.
С момента вступления в силу нового законодательства о контрактной системе мы наладили тесное взаимодействие с нашими коллегами из правительственных структур, а также с общественными организациями, такими как Общероссийский народный фронт, чей проект «За честные закупки» активно участвует в осуществлении общественного контроля. Коллеги присылают нам соответствующие факты, которые им удалось выяснить в процессе их работы, и мы их включаем в соответствующие контрольные мероприятия, для того чтобы подтвердить те факты, которые были озвучены.
Существенный блок вопросов связан с контролем эффективности расходов региональных бюджетов.
Достаточно большой объем долга - 2,047 трлн рублей по состоянию на 1 января 2015 г, увеличение за 2014 г составило 310 млрд рублей. С учетом наличия ежегодно значительных объемов остатков межбюджетных трансфертов можно говорить о проблемах в бюджетном процессе, по которым нужно принимать решение совместно с региональными контрольно-счетными органами.
В своих заключениях мы неоднократно отмечали нереалистичность прогнозов консолидированных бюджетов субъектов в связи с отсутствием реальной оценки налоговых и неналоговых доходов в разрезе субъектов, что в свою очередь создает риски, искажение объективно складывающейся ситуации в регионах, а также объема необходимой финансовой помощи из ФБ. Это, конечно, не исчерпывающий перечень проблемных вопросов. Текущая ситуация 2015 г ставит перед нами новые задачи в условиях новых экономических вызовов. Роль контроля здесь возрастает. Мы понимаем свою ответственность и готовы к этой работе.
В настоящее время Правительством развернута работа по внесению поправок в бюджет 2015 г. Бюджетные ограничения 2015 г, по нашему мнению, не должны сводиться к механическому пропорциональному сокращению статей расходов, уравниловки в этой ситуации быть не должно. Принципиально важно, чтобы все решения об оптимизации бюджетных назначений принимались с учетом оценки эффективности расходования бюджетных средств, выбранных экономических приоритетов, во избежание рисков, с пониманием конечного результата. Тем более, 7,5 % расходов по 2014 г - это неэффективные расходы, которые могли бы не производиться в бюджете 2014 г, аможно провести параллель и с 2015 г.
Было бы целесообразно прежде чем обращаться к использованию накопленных резервов, разобраться с эффективностью запланированных трат внутри госпрограмм, сосредоточив усилия на создании прозрачных и четких механизмов использования бюджетных средств и их оперативном доведении до получателей в сегодняшних условиях, потому что это является на сегодняшний день критически важным, чтобы экономика функционировала.
Необходимое условие качественной подготовки изменений в федеральный бюджет, особенно сегодня, - это повышение точности прогнозирования основных макроэкономических показателей, используемых в бюджетных расчетах, их тщательное обсуждение и проработка. Полагаем, что при корректировке федерального закона о бюджете такие подходы будут учтены, и мы готовы здесь к совместной работе с Правительством.
Мы понимаем, что осуществление Счетной палатой мониторинга хода выполнения антикризисного плана Правительства -это крайне сложная и ответственная работа, и видим в ней новое содержание в части выстраивания взаимодействия с Правительством по минимизации рисков невыполнения мероприятий антикризисного плана. При этом полагаем, что все мероприятия плана должны найти свое отражение в государственных программах.
Вы знаете все хорошо, что мы в 2014 г в соответствии с поручением Президента провели проверку и аудит государственных программ. Принятые госпрограммы не стали полноценным инструментом экономического и бюджетного планирования, надеемся, что сейчас в ходе их корректировки будут четко установлены отраслевые приоритеты, определено взаимовлияние госпрограмм, выделены важнейшие мероприятия в условиях ограниченных финансовых ресурсов.
При проведении мониторинга антикризисного плана и экспертизы госпрограмм мы уделим особое внимание вопросам повышения внутренней и внешней конкурентоспособности российских товаропроизводителей, в первую очередь , по учету мероприятий политики импортозамещения.
Мы никогда не остаемся в стороне от решения задач государственной важности, касающихся улучшения условий жизни наших граждан. Это проблема и занятости, и пенсионного обеспечения, и социального обслуживания, и так далее.
Проводимая федеральными и региональными органами исполнительной власти оптимизация бюджетной сети в сфере образования, здравоохранения, культуры не должна приводить к ухудшению обслуживания и снижению объемов предоставляемых населению услуг. Мы сейчас ведем соответствующие проверки, которые заканчиваются у нас мартом 2015 г, начали проявляться отдельные перекосы в решении этих важнейших задач.
Свою работу мы также строим на основе концентрации имеющихся ресурсов, на выявлении системных проблем с акцентом на предупреждение финансовых нарушений, сокращаем точечные проверки отдельных учреждений. И в этой связи планируем сейчас в самое ближайшее время скорректировать план СП на 2015 г.
За 20-летний период с момента создания СП достигла значимых результатов в сфере международного сотрудничества. В настоящее время Россия является единственной страной в мире, чей высший орган финансового контроля представлен в управляющих советах международной, европейской и азиатской организации высших органов финансового контроля, что свидетельствует о высоком авторитете СП в мировом аудиторском сообществе.
В настоящее время мы активно подключились к реализации Договора о Евразийском экономическом союзе, являясь координатором деятельности по институированию органов аудита и контроля. На базе наработок, имеющихся у РФ, формируются предложения по созданию законодательной базы деятельности высших органов финансового контроля этой организации.
Хочу поблагодарить коллектив СП за проводимую работу, базирующуюся на принципах профессионализма, объективности и ответственности. Соблюдение этих принципов абсолютно необходимо при выполнении такой важной и сложной государственной задачи, как государственный аудит.
Наш коллектив проводит большую организационную, контрольно-ревизионную, аналитическую и методологическую работу. За 20-летний период СП справедливо заслужила общественное признание и уважение коллег из государственных органов. В этом большая заслуга как коллектива, так и председателей СП Х. Кармокова и С. Степашина.
Однако впереди сложное и напряженное время, когда решение текущих и перспективных задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности во многом будет зависеть от каждого из нас на своем рабочем месте. Мы к работе готовы и готовы к выполнению всех поставленных Вами задач.
В.Путин: Уважаемые коллеги!
Мы все прекрасно понимаем, что для того, чтобы обеспечить социальную стабильность, рост экономики, обеспечить необходимые нам темпы роста экономики, нужно проводить здравую, взвешенную, эффективную экономическую политику прежде всего.
Здесь прежде всего необходимо соблюдать макроэкономическую стабильность, создавать условия для развития бизнеса, снижать нагрузку на него: и административную нагрузку, и правоохранительную, и судебную, фискальную.
Понятно, что нужно делать, но без эффективного контроля за тем, что делается, не обойтись.
И в этой связи хотел бы еще раз обратить внимание на важность работы, которую вы исполняете.
Конечно, можно сейчас практически прокомментировать все, что Татьяна Алексеевна сказала, но все сводится к одному и к отражается, допустим, в той же самой «дебиторке». Ведь это огромные деньги, огромные ресурсы. А «дебиторка» растет почему? Да не исполняются те цели и задачи, которые поставлены перед тем, как получить соответствующие ресурсы. И здесь чрезвычайно важно знать и понимать: а деньги куда уходят? И на основании тех материалов, которые от вас в том числе приходят, из Контрольного управления Президента, видно, что очень часто деньги получаются на одни цели, а направляются совсем на другие.
Сейчас было сказано о необходимости определения приоритетов. Абсолютно точно, особенно сегодня нужно определять приоритеты. А если мы даем деньги под одни цели, а они используются на другие, то получается, что не мы определяем приоритеты, и результат минимальный. А это ведет уже к разбалансировке показателей бюджета, к его качеству, снижается качество бюджетной политики.
Поэтому ваша работа - это не просто «хватать и не пущать» или кого-то запугивать. У вас должна быть глубокая аналитическая работа по всем направлениям, которые были сейчас обозначены в качестве важных. И нужно наладить эффективную работу по использованию тех новых полномочий, которые СП получила в соответствии с новым законом.
Нужно наладить эффективную постоянную работу в ежедневном режиме с правоохранительными органами.
Это не значит, что вам нужно мучить друг друга, кровь пить с утра до вечера, но этот контакт должен быть постоянный, рабочий.
При первых же признаках правонарушения нужно сразу направлять самостоятельно, ни на кого не оглядываясь, материалы в правоохранительные органы.
