Решения об отмене прямых выборов мэров в городах-миллионниках Нижнем Новгороде и Казани лишний раз доказали: вертикаль власти намерена протянуться от Москвы до последней деревни. Пусть кто-то и говорит, что эта «палка» лишена жизни и на ней никакие листочки, включая те, что сейчас принято называть «модернизацией», появиться не могут: к концу 2010 года в стране практически не останется крупных городов, жители которых сами избирали бы градоначальников. Выборы мэров в региональных столицах 14 марта 2010-го вполне могут стать последними. Ну а там дойдут руки и до маленьких городков, и поселков городского типа. Правда, Кремль о своих намерениях пока открыто не заявляет, но процесс, что называется, пошел. Этапы необъявленной войны с правом граждан выбирать хоть кого-нибудь — проследил The New Times
«Первым делом губернатор заявил мне, что являться к нему я должен исключительно в галстуке, а потом в доступных ему выражениях попытался объяснить, кто здесь главный и как я должен во всем ему подчиняться» — так бывший мэр Архангельска Александр Донской вспоминает свою первую встречу с бывшим же губернатором области Николаем Киселевым. На выборах Донской победил ставленника «Единой России», которого поддерживал губернатор, так что отношения двух руководителей не заладились с самого начала. Закончились и вовсе скандалом: сначала мэр обвинил губернатора в коррупции, затем уже на мэра с подачи главы области завели уголовное дело и сняли с должности. В 2008 году уже при новом губернаторе, бывшем мэре Якутска Илье Михальчуке, Донской на выборах мэра поддержал самовыдвиженца, местную предпринимательницу Ларису Базанову, и этот дуэт вновь обошел по голосам кандидата губернатора и партии власти Виктора Павленко. На этот раз обошлось без коррупционных скандалов и долгих разбирательств: избирком просто объявил пересчет голосов, ночью в здание горадминистрации проник неизвестный и часть свезенных туда бюллетеней порубил топором.* (The New Times подробно писал об этой истории в № 22 от 2 июня 2008 года)
Обида поражений
После того как от избрания губернаторов федеральный центр решил отказаться, выборы мэров остались самой значимой площадкой, на которой представителей «Единой России» периодически громили оппозиционеры и местные самовыдвиженцы. С городскими выборами были связаны и самые громкие скандалы последнего времени. Так, в марте поддержанный партией власти кандидат в мэры Смоленска Валерий Разуваев с треском проиграл местному бизнесмену Эдуарду Качановскому, финишировав даже не вторым — третьим. Тогда же провалился кандидат от «Единой России» на выборах мэра Мурманска, уступив оппоненту целых 25% голосов. За тот мурманский позор своего кресла лишился губернатор области Юрий Евдокимов.
До сих пор на слуху и истории с избранием мэров Сочи и Астрахани. В первом случае в кампании решил поучаствовать один из лидеров оппозиционной «Солидарности» Борис Немцов, и чтобы обеспечить победу «нужному» кандидату, «единороссу» Анатолию Пахомову, властям пришлось пойти на беспрецедентные фальсификации. «Досрочно якобы проголосовали аж 37% сочинцев, — вспоминает ту кампанию Немцов. — Все эти бюллетени пошли в зачет Пахомову». В Астрахани же конкуренцию кандидату от «Единой России» решил составить депутат Госдумы от «Справедливой России» Олег Шеин. «С начала избирательной кампании распространители нашей печатной продукции подвергались нападениям не менее сорока раз, — писал Шеин накануне голосования в открытом письме, адресованном заместителю главы администрации президента Владиславу Суркову, — был похищен наш активист, (...) совершен акт терроризма против нашего начальника штаба: в окно спальни его квартиры была заброшена бутылка с зажженным фитилем, заполненная бензином».* (The New Times подробно писал об этом в № 36 от 12 октября 2009 года)
Минус вертикали
Сложилась по-своему уникальная ситуация: в сохранении выборов мэров не заинтересован никто, кроме разве что самих мэров да жителей. Если в 90-х — начале 2000-х годов мэры столиц регионов играли роль противовеса губернатору, то с переходом на принцип назначения глав регионов мэры стали федеральному центру не нужны. «Когда в 2004 году было предложено перейти на назначение губернаторов, их реакция была разной. Многие губернаторы соглашались на новые правила игры именно при условии, что им будет дана возможность назначать мэров, — вспоминает Николай Петров из центра Карнеги. — Назначаемый губернатор не испытывает ничего хорошего, когда рядом с ним находится популярный, избранный народом мэр». «Идеология вертикалестроения ставит во главу угла подчиненность, а не эффективность, — развивает эту мысль Дмитрий Орешкин. — Встраиваясь в новую систему ценностей, губернаторы обнаружили, что их способность вертикалить ограничена сопротивлением снизу. Возьмите Волгоградскую область: губернатор вроде как отвечает за всю экономику, но большая ее часть в городе. Город, местная элита сопротивляются губернатору. Губернатор жалуется Москве: вы от меня чего-то требуете, но что я могу сделать? Мэр мне не подчиняется, сам избирается. Решите проблему. И так в каждом регионе».
Бороться со слишком самостоятельными градоначальниками областным лидерам приходилось, подключая московские связи: на мэров заводились уголовные дела, в игру вступали ФСБ, МВД, прокуратура. Сложная, дорогостоящая, скандальная и не всегда эффективная схема. Вспомнить хотя бы многолетнее противостояние губернатора Свердловской области с мэром Екатеринбурга Аркадием Чернецким. Политический долгожитель Россель уже лишился своего поста, а Чернецкий городом продолжает руководить.
Партия обманула
Но на жалобы губернаторов федеральный центр реагировать не спешил. Идея отмены выборов мэров обсуждалась в Кремле еще в 2004 году. Тогда этот вопрос прорабатывала рабочая группа по развитию федеративных отношений и местного самоуправления под руководством помощника президента Игоря Шувалова. Проект отложили в долгий ящик: по статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов госвласти, а потому вмешательство глав регионов в процедуру избрания мэров выглядело куда менее законным, чем назначение губернаторов по представлению президента. В октябре 2006 года Владимир Путин на совещании с губернаторами в Саратове заметил, что в рамках кампании по укреплению вертикали власти можно было бы перейти на систему, при которой мэров крупных городов-миллионников назначал бы, как и глав регионов, президент. Спустя две недели «Единая Россия» совместно с Всероссийским советом местного самоуправления собрала на совещание в Москве более 50 мэров-«единороссов» обсудить будущее глав городов. Ни один из градоначальников идею об отмене прямых выборов не поддержал, выступив единым фронтом против президентской инициативы. Тогда спикер Госдумы Борис Грызлов заверил собравшихся, что отменять прямое волеизъявление никто не спешит. По словам одного из присутствовавших на совещании мэров, в закрытой для журналистов части заседания Грызлов даже пообещал «не трогать вопрос назначения мэров до 2009 года».
«Пообещал и, естественно, обманул, — говорит один из экспертов. — Как таковой политики на искоренение выборов вроде и не ведется, но в каждом регионе ЕР пропихивает изменения в местные законы силами своих фракций в городских думах, где «единороссы» доминируют». «На начало 2008 года на прямых выборах избирались главы в 16 676 муниципальных образованиях, это 69,7% от всех муниципальных образований, — сказала в интервью The New Times руководитель проектов направления «Муниципальное экономическое развитие» фонда «Институт экономики города» Людмила Рагозина. — Соответственно, 31,3% глав муниципальных образований уже на тот момент выбирались из состава депутатов (непрямые выборы). Сегодня тенденция меняется под давлением губернаторов. Процент непрямых выборов увеличился, но общероссийской статистики пока нет. По экспертным наблюдениям, можно говорить сегодня о примерном равенстве: 50 на 50».
По словам губернатора Кировской области Никиты Белых, в его регионе на сегодняшний день действуют обе модели, мэров избирают и прямым голосованием, и усилиями депутатов. «В декабре мы проведем большое совещание по сравнению эффективности этих моделей», — рассказал губернатор. В двух крупнейших городах области, Кирове и Кирово-Чепецке, мэров выбирают депутаты городских дум. На такую схему в Кировской области перешли в том самом 2006 году, когда руководство ЕР обещало избрание мэров не отменять. Тогда же прямые выборы градоначальников отменили и в большинстве городов Поволжья: Уфе, Йошкар-Оле, Саратове, Пензе, Ижевске, Саранске. В 2009 году прямые выборы успели отменить в Самаре, Ставрополе, Рязани, Нижнем Новгороде, Тюмени, Перми, Казани, Уфе, Твери. При этом в большинстве городов вводится схема так называемых дуумвиратов: гордума утверждает главу муниципального образования, который по большому счету ни на что не влияет, а губернатор заключает контракт с сити-менеджером. Лояльный региональному руководителю менеджер контролирует все финансовые потоки в городе.
Низы сопротивляются
«Борьба только начинается, — уверен Дмитрий Орешкин. — Городские элиты будут сопротивляться и объединяться. В 2010 году при дефицитном бюджете федеральный центр захочет подоить крупные города, которым это вряд ли понравится». После отмены губернаторских выборов избрание мэров стало главным политическим событием в жизни региона, отмечает Николай Петров из центра Карнеги, и их жители выступают категорически против их отмены. «Население действительно против, но только когда речь заходит о данных социологических опросов, — парирует Наталья Рагозина из Института экономики города. — Выступать в защиту своих прав жители не готовы. Был, правда, пример Обнинска, где горожане довольно активно боролись за свое право избирать градоначальника, были даже судебные решения в их пользу, но переломить ситуацию не удалось». Еще в 2006 году тогдашнему мэру Самары Георгию Лиманскому удалось через Минюст добиться возвращения отмененных гордумой выборов. Поддержать мэра на улицы вышли 25 тыс. горожан. В 2005 году отстоять право избираться пытался мэр Пскова Михаил Хоронен, наложивший вето на решение гордумы, которая решила изменить устав города. Битва Хоронена, конфликтовавшего с губернатором Михаилом Кузнецовым, закончилась победой последнего. Зато отстоять выборы удалось гордуме Владивостока, где мэром, казалось бы, становиться противопоказано. Самый известный владивостокский градоначальник Виктор Черепков неоднократно отстранялся от должности, хотя состава преступления в его действиях найти так и не смогли. Еще два мэра, Владимир Николаев и Юрий Копылов, получили по итогам своего правления 4 и 4,5 года колонии.
«Процесс отмены выборов мэров начался давно, просто в 2009 году Самара и Нижний Новгород стали первопроходцами среди городов-миллионников, так что процесс стал заметен, — говорит политический консультант Александр Кынев. — Чиновники увлекаются сиюминутной конъюнктурой и уверены, что смогут всегда контролировать городские парламенты и, соответственно, назначение мэров. Но ведь никаких гарантий, что «Единая Россия» и на следующих выборах получит большинство, нет. Последний пример — отмена выборов мэра Твери, на что горожане 11 октября, в единый день голосования, ответили тем, что пошли на избирательные участки и отдали предпочтение КПРФ. Чтобы сохранить за собой контроль над городом, «единороссам» пришлось срочно блокироваться с ЛДПР. Бывают и обратные примеры. Пока Новгородской областью руководил Михаил Прусак, сильная местная оппозиция сама выступала за отмену прямых выборов мэра, губернатору приходилось отстаивать эту процедуру». По той же схеме отстаивать институт прямых выборов в свое время приходилось не контролировавшему гордуму Черкесска президенту Карачаево-Черкесии Мустафе Батдыеву. Есть и примеры того, как, отказавшись однажды от прямых выборов, городские законодатели, подумав немного, возвращались к проверенной процедуре. Так, например, поступили в двух городах Челябинской области — Верхнем Уфалее и Миассе.
Последний рубеж
Из одиннадцати российских городов-миллионников мэров не избирают в шести: помимо Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами Федерации, в Нижнем Новгороде, Самаре, Казани и Уфе. Еще в трех (Новосибирске, Екатеринбурге, Челябинске) мэров переизбрали на очередные сроки буквально 1 марта 2009 года (тогда же подтвердил свои полномочия мэр почти миллионного Красноярска). На ближайший единый день голосования, 14 марта 2010 года, намечены выборы в двух миллионниках — Омске и Ростове-на-Дону. Скорее всего, для горожан это будет последний шанс повлиять на то, кто будет руководить их городом. Необъявленная реформа по отмене выборов мэров завершается тихо, так никем и не замеченная.
