В преамбуле Российского Закона «О недрах» дается следующее понятие недр: «Недра являются частью земной коры, …. простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения».
В этом определении, на наш взгляд, скрыт более глубокий смысл: государство, отдавая в пользование участок недр, рассчитывает получить не только свою часть дохода от добываемой нефти или газа, но и полную информацию об этом участке недр.
Однако то, что реально происходит в практике недропользования, заставляет думать, что государство (а вернее, распорядитель недр, им является Министерство природных ресурсов) само не знает, чего оно хочет.
Одной из особенностей предоставления в пользование участков недр с целью добычи или добычи и разведки углеводородного сырья в России является то, что предоставляемый в пользование лицензионный объем горных пород ограничивается не только по площади (в пределах границ лицензионного участка), но и по глубине.
В этом случае недра предоставляются в пользование в виде геометризованного блока - горного отвода, имеющего ограничение либо по подошве последнего продуктивного пласта, либо ниже его на 100 м (в редакции последних форм лицензионных соглашений, введенных Роснедра).
По состоянию на 01.03.2009 г. на территории Ханты-Мансийского автономного округа-Югры действовало 315 лицензий на право пользования недрами с целью добычи углеводородного сырья или проведения геологического изучения с последующей добычей (совмещенные), из них в 302 лицензиях прописано ограничение горного отвода по глубине.
В связи с истощением ресурсной базы на территории деятельности компаний недропользователей, особенно крупных, таких как ОАО «Сургутнефтегаз», НК «Лукойл», ТНК-ВР, компании вынуждены искать пути наращивания новых ресурсов и запасов. Один из таких путей - поиск новых залежей на собственных лицензионных участках ниже ограничения по глубине, установленного соглашением.
И именно тут законодательным ограничением становится горный отвод.
В практике недропользования возникают случаи, когда ограничение по глубине лицензионного объема (горного отвода) является необходимым. Например, на территории Ямало-Ненецкого автономного округа в пределах одних и тех же пространственных границ лицензионного участка предоставляются две лицензии двум разным недропользователям: на право проведения добычи газа в пределах сеноманаптских отложений и добычи нефти - в пределах отложений неокома и юры.
На территории Югры есть только два подобных прецедента такого предоставления лицензий: первый - когда в пространственных границах участка Салымский (Лемпинская площадь), имеющего ограничение по глубине по подошве пласта БС7-8, выделен участок меньшего размера, и предоставлена лицензия на добычу нефти из отложений баженовской свиты.
Обе лицензии предоставлены одному недропользователю; второй - когда лицензия на добычу газа из отложений сеномана в пределах Вынгапуровского нефтегазового месторождения предоставлена дочерней компании ОАО «Газпром», лицензия на добычу нефти из отложений неокома и верхней юры - дочерней компании ОАО «Газпромнефть».
В остальных случаях, как и в вышеприведенных, отложения ниже ограничения по глубине горного отвода, определенного в лицензиях, остаются в нераспределенном фонде недр, в большинстве недоступные для геологического изучения.
Можно выделить четыре группы участков, в лицензионных соглашениях по которым прописаны разным способом ограничения по горному и геологическому отводам.
Первая группа участков, лицензии на которые оформлены только для проведения добычи углеводородного сырья. Ограничение по глубине лицензионного объема сформулировано следующим образом: «настоящее соглашение… определяет основные условия пользования недрами с целью добычи нефти и газа в пределах территории, имеющей статус горного отвода с ограничением по глубине до подошвы нижнего продуктивного пласта…». Всего насчитывается 175 участков, по которым изначально определен срок действия 20 лет (6 лицензий предоставлено после открытия месторождений на поисковых участках). По многим лицензиям из этой группы срок действия уже продлен до конца срока отработки месторождения.
Именно по этой группе участков в лицензиях жестко определены ограничения по глубине горного отвода и не прописано в лицензионных соглашениях право проведения поисковых работ с целью геологического изучения.
Большинство лицензий из рассматриваемой группы оформлялись в период 1992-1994 гг., когда разрабатываемые месторождения передавались в пользование нефтедобывающим предприятиям в подтверждение прав пользования на бесконкурсной основе. Предполагалось, что на этих участках будет проводиться только добыча нефти и газа и разведочные работы, связанные с дальнейшим подтверждением уже существующих запасов. Есть случаи оформления лицензий в границах существовавшего тогда горного отвода (на Ваньеганскогое и Ай-Еганское месторождения), тогда как большая часть остальных лицензий оформлялась в границах участков, проведенных по минутной сетке вокруг месторождений.
По состоянию на 01.01.2009 г. на Государственном балансе запасов числится 496,7 млн.т текущих извлекаемых запасов нефти залежей, расположенных в границах 25-ти лицензионных участков, но ниже ограничения по глубине. Из них запасы категории С1 составляют 235,8 млн.т, категории С2 - 260,9 млн. Однако, несмотря на то, что все залежи находятся в пределах нераспределенного фонда недр (НРФН), на балансе компаний-недропользователей числится 33,3 млн.т текущих извлекаемых запасов нефти (С1 - 5,4 млн.т, С2 - 27,9 млн.т), на балансе НРФН - 463,4 млн.т (С1 - 230,4 млн.т, С2 - 233,0 млн.т). Нужно все же отметить, что значительную долю запасов (72%), числящихся на Государственном балансе запасов в пределах границ лицензионных участков ниже ограничения по глубине, составляют запасы пласта Ю0 баженовской свиты в пределах Салымского месторождения. Оставшиеся 28% запасов - преимущественно запасы залежей тюменской свиты (средняя юра), хотя некоторая часть из них содержится и в более молодых отложениях (неокоме и ачимовской свите).
К данной описываемой группе лицензионных участков, где лицензии определяют право только на добычу УВ, относится 19 из 25 участков недр, в границах которых находится 31 залежь, расположенная ниже ограничения по глубине.
Если проанализировать даты открытия этих залежей (рис. 1), то их можно разделить на 4 основные периода.
Рис. 1. Годы открытия залежей, находящихся ниже ограничения по глубине полученных лицензий на добычу УВ
Первый период - до начала лицензирования и принятия Закона «О недрах» в 1992 году, открытые тогда залежи намеренно не были включены в лицензионный объем оформленных лицензий, недропользователь не собирался в то время их разрабатывать, все их запасы числятся на балансе нераспределенного фонда недр.
Второй период с 1992 по 1995 гг. - до начала действия Территориальной программы ГРР на территории автономного округа. В этот период завершались некоторые работы, начатые в «советское» время по разведке новых залежей и постановке их запасов на баланс. Однако лицензия уже была получена, ограничение горного отвода было установлено по подошве открытых и введенных в разработку залежей. Запасы этих вновь открытых залежей числятся на балансе недропользователя, но он не имеет права на их освоение и разработку.
Третий период с 1996 по 2003 гг. время действия Территориальной программы ГРР, когда значительная часть геологоразведочных работ на лицензионных участках финансировалась за счет ставок на ВМСБ, оставляемых в распоряжении компаний-недропользователей. Право распоряжения недрами находилось в руках Федеральных органов власти и власти субъектов Федерации, решением Межведомственной комиссии по ГРР утверждалось местоположение и задачи, решаемые той или иной скважиной. Скважины бурились на ту глубину, которая наиболее отвечала решению геологических задач на участке недр, не обращая внимания на ограничение горного отвода. Произошедшая позднее реструктуризация органов управления фондом недр, лишение субъектов федерации права распоряжения недрами надолго оставили открытым вопрос о передаче выявленных в этот период новых залежей в пользование компаниям, их открывшим. Несмотря на это, все же часть запасов этих залежей числится на балансе недропользователей, часть - в нераспределенном фонде недр.
Четвертый период - с 2003 года по настоящее время. Это время характеризуется централизацией функций управления и распоряжения фондом недр и сосредоточения их в руках МПР и Федерального агентства по недропользованию. Поскольку в лицензионных соглашениях по участкам недр данной группы практически отсутствуют какие-либо обязательства по бурению разведочных скважин (или они давно выполнены), то из-под контроля Роснедра уходят обстоятельства открытия новых залежей, а постановкой запасов на баланс занимается другая структура - ГКЗ. Поэтому запасы почти всех вновь открываемых залежей ставятся на баланс недропользователей. Но по-прежнему им не разрешается эти залежи разрабатывать. Попытки внести изменения в условия лицензионного соглашения относительно ограничения по глубине ни к чему не приводят.
Трудно сказать, с чем связано такое «упорство» со стороны Роснедра - желанием сохранить недра для потомков или не упустить возможную выгоду (еще неизвестно какую и как) при увеличении лицензионного объема недр. Тем не менее, в 2006 г. появился Приказ МПР РФ от 26.08.2006 г. №196 «О внесении изменений в порядок рассмотрения заявок на получение прав пользования недрами для целей геологического изучения участков недр». В нем констатировалось, что «предоставление в пользование участков недр в целях геологического изучения нижележащих горизонтов разрабатываемых месторождений полезных ископаемых, …, проводимых за счет собственных (в том числе привлеченных) средств (далее - собственные средства) пользователей недр, осуществляется на основании заявок заинтересованных лиц без включения таких участков недр в программы и перечни объектов….», то есть достаточно быстро (в течение 1-2 месяцев).
По состоянию на 01.01.2010 г. на территории Югры действует 20 лицензий, полученных в целях геологического изучения нижележащих горизонтов разрабатываемых месторождений. Из них 14 принадлежит ОАО «Сургутнефтегаз», 4 - ОАО «Роснефть», по одной - ОАО «Заполярнефть» и ОАО «Варьеганнефтегаз». В пределах границ семи лицензионных участков уже имеются залежи, открытые ранее, запасы которых поставлены на Государственный баланс. Вопрос: Как дальше поступит Роснедра? Оформит ли эти открытия как произведенные в сроки действия новых лицензий за собственные средства недропользователя и будет считать эти открытия новыми месторождениями для того, чтобы предоставить этим компаниям лицензии на добычу в рамках новых горных отводов на бесконкурсной основе? Или все-таки до окончания срока действия поисковых лицензий на нижележащие горизонты будут приняты поправки в Закон «О недрах», позволяющие расширить границы горных отводов?
Статья 10 Закона РФ «О недрах» в действующей редакции определяет возможность предоставления права пользования участком недр «при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых … пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка, для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения…». Но в ней ничего не говорится о возможности предоставления права пользования применительно к факту открытия отдельной залежи того же самого месторождения.
Вторая группа участков - это лицензии, которые оформлены для проведения добычи, а также геологического изучения с последующей добычей («совмещенные» лицензии). Условие по ограничению по глубине сформировано в лицензионных соглашениях так: «настоящее соглашение…определяет основные условия пользования недрами с целью добычи нефти и газа в пределах территории, имеющей статус горного отвода с ограничением по глубине подошвой нижнего продуктивного пласта и отвода для геологического изучения без ограничения по глубине…». В настоящее время на территории округа действует 105 таких лицензий сроком действия 20 и 25 лет.
В их числе - 23 лицензии, предоставляющие право одновременно на добычу углеводородов в пределах горного отвода с ограничением до подошвы продуктивного пласта и на геологическое изучение нижележащих горизонтов без ограничения по глубине или с ограничением 5000 м (лицензии ООО «Лукойл-Западная Сибирь»). Первоначальный срок действия данных лицензий - 20 лет.
Остальные 82 лицензии этой группы получены либо по результатам аукционов в 1994-2000 гг., либо на бесконкурсной основе в 1992-1994 гг. сроком на 25 лет.
В лицензионных соглашениях «совмещенных» лицензий обозначен период геологического изучения - 5 лет, но не жестко, а только в той части, где прописан обязательный минимальный объем ГРР, который необходимо выполнить за это время. Что касается работ по геологическому изучению сверх обозначенного минимума, то они не запрещены (следовательно, разрешены) в течение всего срока действия лицензии на всей площади участка и, как указано в лицензии, без ограничения по глубине. Но в текстах лицензионных соглашений по большинству лицензий данной группы все же сказано, что компания-недропользователь имеет право на разработку новых залежей, обнаруженных ею в пределах лицензионного участка, но в соответствии с ограничением по глубине горного отвода. Именно на основании этого условия компании МПК «Аганнефтегазгеология», открывшей залежь нефти в пласте ЮВ12 Рославльского месторождения на одноименном участке, отказано в дальнейшем освоении этой залежи. Формальный предлог чиновников органов управления фондом недр в отказе недропользователю состоял в том, что компания не успела до истечения срока поискового этапа, когда действовал геологический отвод без ограничения по глубине, поставить запасы открытой залежи на Государственный баланс и заранее не позаботилась о продлении срока на геологическое изучение.
Однако существуют исключения для данной формулировки. Например, в лицензиях, оформленных ОАО «Сургутнефтегаз», право на разработку новых залежей очень предусмотрительно прописано следующим образом: «ОАО «Сургутнефтегаз» обладает правом на разработку новых залежей, обнаруженных компанией в пределах участка соглашения» - без каких-либо ограничений по глубине горного отвода!
Есть исключения и в определении самого лицензионного объема в текстах лицензионных соглашений: например, участок Полуньяхский (ОАО «Тюменнефтегаз») имеет статус горного отвода без ограничения по глубине и предоставлен в пользование с целью поиска, разведки и добычи нефти и газа. Участки Водораздельный и Ханты-Мансийско-Фроловский предоставлены в пользование недрами на основании аукциона сроком на 25 лет и имеют статус геологического отвода без ограничения по глубине. На участке Водораздельный обнаружено Восточно-Каменное нефтяное месторождение, введенное в настоящее время в пробную эксплуатацию. Но эти случаи авторы склонны считать скорее ошибкой.
Таким образом, из текста большинства лицензионных соглашений следует, что компания вроде бы и имеет право на геологическое изучение в течение всего срока действия лицензии, но, если вдруг она обнаружила новую залежь на глубине ниже горного отвода, то разрабатывать ее вряд ли сможет. Если же эта новая залежь будет найдена на «разрешенной» глубине, то проблем не возникнет. Так, по одному из участков данной группы в настоящее время на Государственном балансе запасов числятся залежи нового месторождения, открытого на участке в 2006 г. через 9 лет после получения лицензии и через 8 лет после начала добычи на основном месторождении данного участка. Месторождение уже введено в разработку.
Следующие две группы участков передавались в пользование в период с 2005 по 2008 гг., когда происходила реструктуризация органов управления фондом недр, переход права распоряжения недрами от системы «двух ключей» к системе «одного ключа». В условиях предоставляемых лицензий просматривается попытка упорядочить и привести к единой форме лицензионные соглашения, которые ранее разрабатывались для каждого субъекта федерации и характеризовались большим разнообразием.
Третья группа включает 10 участков недр, переданных по результатам аукционов, проведенных в 2005 г., в долгосрочное пользование с целью поисков, разведки и добычи. Все участки недр - поисковые, без выявленной нефтегазоносности. Участки имеют статус геологического отвода без ограничения по глубине; «границы горного отвода будут определены после открытия и разведки месторождений, утверждения технологических проектов разработки и получения необходимых согласований и экспертиз».
Период геологического изучения в лицензии не ограничен пятью годами и может длиться до окончания срока действия лицензии, если только после открытия месторождения и ввода его в разработку при определении горного отвода не будет принято дополнение о его прекращении.
Четвертая группа включает 25 участков недр. Эту группу можно разделить на четыре подгруппы по способу описания ограничений по горному и геологическому отводам.
К первой подгруппе относится 11 участков недр, переданных в пользование на добычу с первоначальным сроком действия лицензии 20 лет на основании ст.10.3 (предоставление права пользования при установлении факта открытия месторождения при проведении работ по геологическому изучению недр) и ст.10.4 (по решению конкурсной или аукционной комиссии). Лицензии на участки получены в 2006-2007 гг.
Участкам недр придается только статус горного отвода, причем на период разведки месторождения - без ограничения по глубине в предварительных границах участка недр, либо «по глубине в соответствии с проектными решениями, предусмотренными Программой разведочных работ», а на период добычи углеводородов - с ограничением по глубине 100 метров ниже подошвы нижнего продуктивного пласта в уточненных границах месторождений. Определение уточненных границ горного отвода осуществляется после завершения разведки месторождения.
Вторая подгруппа включает 8 участков недр, переданных в пользование на основании проведенных аукционов, на территории которых находятся выявленные месторождения. Участки переданы с целью проведения геологического изучения, разведки и добычи с первоначальным сроком действия лицензии 25 лет. Лицензии зарегистрированы в 2007-2008 гг.
Участкам недр придается статус горного отвода в границах открытых месторождений и статус геологического отвода за их пределами. На период разведки месторождения статус горного отвода придается без ограничения по глубине в предварительных границах месторождения, а на период добычи углеводородов статус горного отвода придается с ограничением по глубине 100 метров ниже подошвы нижнего продуктивного пласта в уточненных границах месторождения. Статус геологического отвода за пределами горного отвода придается без ограничения по глубине на период геологического изучения.
Право пользования недрами в границах геологического отвода прекращается по истечении 5 лет с даты государственной регистрации первоначальной лицензии за исключением площадей открытых месторождений, на которых еще планируются разведочные работы, и площадей, на которых владелец лицензии намерен провести дополнительные поисково-оценочные работы, о чем он своевременно представил обращение в органы управления фондом недр.
Два участка недр, выделенных в третью подгруппу, переданы в пользование с целью геологического изучения, разведки и добычи по результатам аукционов, проведенных в конце 2007 года. На этих участках также имеются открытые ранее месторождения. Их можно было бы отнести ко второй подгруппе и рассматривать как исключение, т.к. все определения горного и геологического отводов в лицензионных соглашениях по данным участкам аналогичны. Единственное отличие - отсутствует срок прекращения действия геологического отвода.
К четвертой подгруппе отнесены 4 участка, предоставленные в долгосрочное пользование по результатам аукционов по программе 2007 года на геологическое изучение. Все участки поисковые, без выявленных месторождений.
Участкам недр придан статус геологического отвода без ограничения по глубине на период геологического изучения, который первоначально определяется пятью годами и может быть продлен по обращению недропользователя.
В случае открытия месторождений в границах геологического отвода участку недр на период разведки придается статус горного отвода без ограничения по глубине в границах внешнего контура месторождений, а на период добычи - с ограничением по глубине 100 м ниже подошвы нижнего продуктивного пласта в уточненных границах месторождений.
Таким образом, приведенный выше обзор лицензионных объемов, передаваемых в долгосрочное пользование недрами, с целью поисков, разведки и добычи углеводородного сырья, показывает, как велико их разнообразие и как различаются сами условия пользования согласно предоставленным лицензиям. В табл. 1 авторы попробовали свести вышеизложенное в единую схему.
Таблица 1. Условия геологического изучения и разработки залежей в нижележащих горизонтах, установленные разными типами лицензионных соглашений на территории Югры
Роснедра, разработав стандартные формы лицензионных соглашений, попыталось упорядочить процесс освоения лицензионного участка определив глубину горного отвода для каждой стадии. Возможно, это и оправдано для небольших месторождений и поисковых участков, но в большинстве случаев все не так однозначно. Компании-недропользователю всегда будет выгоднее начать разработку как можно раньше, поэтому добыча и разведка месторождения, а иногда и поисковые работы на новые структуры обычно происходят параллельно. К тому же эти формы соглашений имеют рекомендательный характер и не имеют обратной силы. Большинство лицензионных соглашений на территории автономного округа заключено до 2005 г. по формам, действовавшим в то время.
Попытки законодательно урегулировать вопрос о расширении границ лицензионных участков уже принимались ранее.
В 2005 году Правительством РФ на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен Проект Федерального Закона «О недрах», где редакция ст.21 излагалась в следующем виде:
«Изменение границ участков недр, представленных в пользование», содержит норму, закрепляющую за недропользователем возможность расширения границ лицензионного участка:
1. В случае если пользователь недр, осуществляющий пользование участком недр в целях геологического изучения и/или добычи полезных ископаемых, имеющим ограничение по глубине, изъявит о своем желании осуществить геологическое изучение нижележащего участка недр, то такой участок предоставляется ему в пользование с приданием участку статуса геологического отвода…
2. В случае если пользователь недр отработал не менее 70% запасов полезных ископаемых в пределах предоставленного ему в пользование участка недр, а залежи разведанных запасов этого месторождения полезных ископаемых выходят за границы такого участка, то данному пользователю недр предоставляется право разработки разведанных запасов путем расширения границ горного отвода по площади и/или по глубине.
3. В случае если в процессе проведения геологического изучения предоставленных в пользование участков недр будет установлено, что выявленное месторождение полезных ископаемых выходит за границы предоставленного в пользование участка недр, то границы данного участка недр по площади и/или по глубине могут быть изменены таким образом, чтобы в них входило все месторождение.
4. Изменение границ участков недр, предоставленных в пользование, осуществляется путем внесения изменений и/или дополнений в документы, удостоверяющие право пользования участками недр.
Данный законопроект не был принят из-за большого количества замечаний со стороны МПР РФ, Комитета ГД по природным ресурсам и природопользованию, территориальных органов по недропользованию субъектов РФ и др., т.е. требовал глубокой доработки.
В результате до настоящего времени вопрос об изменении границ лицензионных участков законодательно не урегулирован.
В ноябре 2006 года в Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения недр (Приказ МПР России № 61 от 15.03.2005 г.) были внесены изменения, согласно которым (Приказ МПР РФ № 196 от 29.08.2006 г.) «предоставление в пользование участков недр в целях геологического изучения нижележащих горизонтов месторождений полезных ископаемых, проводимого за счет собственных средств недропользователей, осуществляется на основании заявок без включения таких участков недр в программы и перечни объектов».
Выводы
Некоторые недропользователи испытывают серьезные трудности с оформлением права пользования недрами при обнаружении новой залежи единого многозалежного месторождения в отложениях, расположенных ниже границы горного отвода. Ограничение горного отвода по глубине становится препятствием для наращивания запасов многозалежных месторождений и ввода в разработку новых залежей, залегающих под нижними границами горного отвода.
Необходимо внести изменения в Закон «О недрах», согласно которым:
1. Предусматривается возможность установления факта открытия залежи в результате геологического изучения разрабатываемого месторождения, а не только применительно к месторождению, как это определено в настоящее время. В итоге первооткрыватель залежи получит право пользования недрами без конкурса и аукциона и доступ к освоению нижележащих горизонтов.
2. Недропользователю разрешается по его заявке увеличить глубину горного отвода при обнаружении им залежей ниже ограничения по глубине.
Это полностью согласуется с «Инструкцией о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений», принятой Приказом Ростехнадзора от 13.07.2006г. № 684, который в п.1.7 устанавливает, что:
«В случае необходимости изменения уточненных границ горного отвода в пределах предоставленного при лицензировании участка недр из-за изменения условий лицензии, ее переоформления (например, по результатам поиска, разведки, проектных, научно-исследовательских работ и др.) документы, удостоверяющие границы горного отвода, переоформляются в органах Ростехнадзора».
И далее в п.1.8:
«Не допускается оставлять за контурами уточненных границ горного отвода запасы нефти и газа, предоставленные пользователю недр при лицензировании, а также запасы, разработка которых по технико-экономическим причинам иным недропользователем нецелесообразна. В отдельных случаях производится списание этих запасов в установленном порядке, либо они включаются в границы предоставляемого в пользование участка недр».
В нижележащих горизонтах сосредоточены значительные ресурсы углеводородов. Устранение нормативных противоречий даст дополнительный стимул компаниям вкладывать средства в геологоразведочные работы, что, в свою очередь, будет способствовать более полному извлечению запасов полезных ископаемых.
Автор: Л.О. Сулейманова, Е.В. Икон, С.Л. Рыльчикова (ГП «НАЦ РН им.В.И. Шпильмана» Вестник Недропользователя ХМАО)
