На большей части ХМАО-Югры одновременно осуществляется как добыча полезных ископаемых, так и традиционное природопользование, ведется сельское хозяйство. Зачастую при этом возникает конфликт интересов, так как при осуществлении хозяйственной деятельности одним субъектом природопользования наносится ущерб природным ресурсам, которые использует другой субъект. Наносится ущерб и государству как собственнику ресурсов.
Для адекватной компенсации вреда в каждом конкретном случае ущерб должен быть рассчитан индивидуально, на основании действующих методик. При этом всё более актуальным становится вопрос экономической оценки природных ресурсов.
В зависимости от цели расчетов применяются различные подходы к оценке природных ресурсов. Среди них можно выделить подходы: рыночный, затратный, результативный, затратно-ресурсный, воспроизводственный, концепция альтернативной стоимости и рентный. Перечисленные подходы во многом пересекаются.
Важными качествами рынка являются его возможности обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаря ценовым сигналам об их дефицитности. Рыночная оценка нефти, газа, леса и других природных ресурсов позволяет регулировать эффективность их использования. Однако деградация окружающей среды, истощение природных ресурсов, чрезмерное загрязнение свидетельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину, не отражают реальные общественные издержки и выгоды использования экологических факторов. В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные стимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Традиционный рынок позволяет более или менее удовлетворительно оценить только одну функцию окружающей среды - обеспечение природными ресурсами, а две другие важнейшие экосистемные функции жизнеобеспечения - ассимиляция отходов и загрязнений, обеспечение людей природными услугами (рекреация, эстетическое удовольствие) - не находят своего адекватного отражения в рыночной системе. Кроме того, рыночный подход, позволяя оценить ресурс, не годится для оценки последствий природопользования.
В соответствии с затратным подходом в качестве отправной точки при определении цены ресурса можно принять затраты на их добычу, подготовку или использование. Затратный подход широко используется для оценки стоимости воссоздания природного блага при его утрате или деградации. В этом случае рассчитываются компенсирующие потенциальные затраты, необходимые на замещение потерянного или поврежденного ресурса идентичным в данном или альтернативном месте. Например, если в результате добычи полезных ископаемых изымается или разрушается плодородный почвенный слой, минимальной экономической оценкой теряемой или деградированной почвы будут затраты на восстановление плодородия этого участка (рекультивация) или повышение плодородия другого участка для компенсации потери первого участка. Подобный подход может быть использован и для оценки редких видов животных и растений: суммируются все виды затрат на воссоздание и нормальное существование данного вида. Несмотря на относительную простоту и возможность широкого использования, затратный подход содержит в себе принципиальное противоречие: чем лучше по качеству природный ресурс, тем меньшую оценку в соответствии с затратной концепцией он получит. Так, лучшая в мире земля чернозем в центре европейской части России требует меньше затрат на подготовку и использование в сельском хозяйстве, чем аналогичный по размеру участок, находящийся на севере и требующий дополнительной расчистки от кустарника, камней, планировки и т.д. Аналогичная ситуация и для находящихся ближе к поверхности месторождений нефти, газа, руд и пр. по сравнению с месторождениями этих природных ресурсов, находящихся глубоко от поверхности, в сложных условиях добычи. Получается парадокс: чем выше качество ресурса, чем его легче эксплуатировать, тем меньше затрат для этого нужно, а следовательно, и меньше его экономическая оценка. Это противоречие существенно ограничивает применение затратного подхода к экономической оценке природы. Таким образом, данный подход неприменим для стимулирования рационального природопользования.
Согласно широко распространенному результативному подходу, экономическую оценку (стоимость) имеют лишь те природные ресурсы, которые приносят доход. Другими словами, стоимость ресурса определяется денежным выражением первичной продукции, получаемой от эксплуатации природного ресурса, либо с разницей между полученным доходом и текущими затратами. Такой подход также имеет много недостатков с точки зрения рационального природопользования. Во-первых, не для любого природного ресурса можно определить стоимость первичной продукции. Во-вторых, доход от использования ресурса может быть как прямым, так и косвенным, который очень сложно оценить адекватно. Это относится, в частности, к использованию природных объектов в рекреационных целях, к климатическим ресурсам территории. В-третьих, при таком подходе не учитывается фактор времени. Неиспользуемый ресурс, не имеющий в соответствии с данным подходом стоимости, может стать используемым и даже дефицитным в процессе освоения территории, развития новых технологий и производства в целом.
В затратно-ресурсном подходе при определении стоимости природного ресурса соединяются затраты на его освоение и доход от его использования. Достоинство данной концепции заключается в том, что оценка природного ресурса, полученная таким способом, будет выше, чем в предыдущих случаях, а это способствует стимулированию рационального использования природных ресурсов. Однако ему присущи и все недостатки затратного и результативного подходов.
Воспроизводственный подход является сравнительно новым. Суть его состоит в том, что совокупность природных ресурсов на определенной территории и состояние окружающей среды, приближенное к естественному уровню, рассматриваются как некий стандарт, отправной уровень. В таком случае использование какого-то природного ресурса должно подразумевать его восстановление в прежнем качестве (для возобновляемых ресурсов) и количестве либо компенсации (для невозобновляемых) с учетом не ухудшения стандарта качества окружающей среды в данном месте. Стоимость природного ресурса будет в данном случае определяться как совокупность затрат, необходимых для воспроизводства или компенсации потерь ресурса. Подобный подход предполагает потенциальную дефицитность природных ресурсов и во многих случаях может привести к их завышенным оценкам.
Большое значение при оценке природных ресурсов, имеющих заниженную рыночную цену или вообще не имеющих ее, имеет концепция альтернативной стоимости (упущенной выгоды) - одна из основополагающих в экономике природопользования. Альтернативные стоимости позволяют оценить природный ресурс через упущенные доходы и выгоды, которые можно было бы получить при использовании данного ресурса в других целях. Например, альтернативные стоимости охраняемых природных территорий - это выгоды, которые теряют индивидуумы или общество из-за консервации территорий. Эти издержки включают получение продукции от охраняемых территорий (животные, растения, древесина). Альтернативные стоимости также включают выгоды, которые могли бы быть получены от альтернативного использования (развитие сельского хозяйства, интенсивное лесное хозяйство и пр.).
Концепция альтернативной стоимости в определенной степени связана с затратной концепцией. Чем меньше альтернативная стоимость природного блага, тем меньше нужно затрат для компенсации экономических потерь от сохранения этого блага. Этот подход используется на практике для измерения «стоимостисохранения».
Рентный подход к оценке природных ресурсов. Большинством ученых наиболее верным при оценке природных ресурсов признается использование теории ренты. Экономическая оценка природных ресурсов, базирующаяся на ренте, довольно хорошо проработана в теории экономики природопользования. Позитивные моменты:
• при рентных оценках лучший ресурс (использование которого дает относительно больший доход при одинаковых затратах) получает большую стоимость;
• обоснована необходимость разделения собственника ресурса и его пользователя для возникновения категории рентных платежей;
• рентные оценки учитывают факт ограниченности (лимитированности) природных ресурсов.
В природопользовании под экономической рентой обычно понимается цена (или арендная плата) за пользование природными ресурсами, количество которых ограничено.
Рентный подход широко используется при оценке земельных ресурсов. Оценка земли имеет важнейшее значение с точки зрения сельскохозяйственной оценки природной среды, так как позволяет полнее выявить потенциальные ресурсы среды с точки зрения их рационального использования.
В теории выделяется также дифференциальная рента (или добавочный доход) - это до- полнительная прибыль при повышении рентабельности эксплуатации, которая образуется в результате более благоприятного местоположения используемого ресурса или большей легкости его извлечения. Экономисты определяют дифференциальную ренту как ренту (прибыль), полученную за счет использования ресурсов более высоких порядков в ситуации ранжирования ресурсов по их производительности. Ресурс лучшего качества (более плодородная земля, качественная нефть, порода с высоким содержанием руды и пр.) позволяет при прочих равных условиях (квалификация кадров, оборудование и технологии) получать гораздо лучшие экономические результаты по сравнению с более бедными природными ресурсами.
В природопользовании различают два типа дифференциальной ренты: земельная (аграрная) и горная. Естественным условием образования земельной ренты выступают различия в качестве, производительности земель, вытекающие из различий естественного плодородия почв при их ограниченности. Для плодородной земли будет характерен более высокий доход, поэтому она будет приносить ренту и обладать более высокой стоимостью, чем менее плодородная земля. Если возрастет цена урожая, то возрастет остаточный (от труда, капитала и предпринимательских усилий) доход от земли и стоимость земли.
Это присуще и добывающим отраслям: горная дифференциальная рента создается в результате различий месторождений полезных ископаемых, обусловленных горногеологическими и иными естественными условиями, а также различий в их местоположении и ограниченности природных ресурсов вообще.
Главная особенность земли - это то, что ее предложение, ввиду абсолютной ограниченности, совершенно неэластично, из-за чего аграрная рента может возрастать беспредельно. Действительно, с ростом населения степень ограниченности земельных участков возрастает. В отличие от аграрной, горная рента всегда образует тенденцию к снижению. Для отдельного месторождения, при фиксированном уровне замыкающих затрат, ее абсолютная величина до начала разработки также фиксирована. В процессе эксплуатации из нее ежегодно изымается определенная, прямо связанная с объемом добычи сырья часть, вследствие чего абсолютный объем дифренты в пределе сокращается до нуля.
Получение дифренты связано со спросом. Чем выше спрос на товар, произведенный из определенного сырья, тем больше вовлекается в эксплуатацию участков (месторождений) с худшими показателями, а, следовательно, выше рентная отдача лучших.
Таким образом, рентный подход к экономической оценке природных ресурсов является наиболее адекватным в рыночных условиях, его применение имеет определяющее значение для рационального природопользования.
Описанные подходы в различной степени и в различных комбинациях применяются в действующих в настоящее время методиках оценки ущерба природным ресурсам, причиненного в результате хозяйственной деятельности.
Так, одна из наиболее старых действующих в настоящее время методик «Временная методика оценки ущерба, наносимого рыбным запасам в результате строительства, реконструкции и расширения предприятий, сооружений и других объектов и проведения различных видов работ на рыбохозяйственных водоемах», утвержденная Минрыбхозом СССР 18.12.1989 и Госкомприроды СССР 20.10.1989, предполагает расчет ущерба рыбным ресурсам и, в зависимости от величины ущерба, расчет капитальных вложений на осуществление мероприятий, предотвращающих ущерб рыбным запасам.
Расчет ущерба рассчитывается как произведение рыбопродуктивности на площадь водоема, а стоимость теряемой рыбопродукции - как произведение рыбопродуктивности и рыночной цены рыбы. Расчет капитальных вложений в компенсационные мероприятия производится по нормативам или по объектам - аналогам. Таким образом, в указанной методике сочетаются элементы рыночного и воспроизводственного подходов к оценке рыбных ресурсов.
Методика оценки вреда и исчисления размера ущерба от уничтожения объектов животного мира и нарушения их среды обитания» при различных видах антропогенных воздействий, при ведении хозяйственной и иной деятельности, утвержденная Госкомэкологией РФ 28.04.2000, предусматривает более прогрессивные подходы.
Эта методика предусматривает расчет не только прямых потерь, но и косвенных, таких как недополученный потенциальный доход, что является элементом рентного подхода.
Методика предусматривает расчет ущерба не только на территории хозяйственной деятельности, но и на прилегающих территориях (дополнительно 3 зоны), где прямое воздействие отсутствует, но имеется негативное влияние на численность и продуктивность животных. Для этих зон предусмотрены понижающие коэффициенты реагирования объектов животного мира. Учитывается также и продолжительность вредного воздействия - предусматривается выделение различных стадий: проектирования, строительства, функционирования, стадия стабилизации экосистем и адаптации живых организмов и т.д. Методикой предусмотрено также и сравнение с эталонными территориями.
В некоторых субъектах РФ (Хабаровский край, Удмуртия, Коми, Пермский край) данная методика адаптирована под местные условия, разработаны необходимые коэффициенты, таксы и ГИС-кадастры животного мира, в т.ч. охотничьих ресурсов. Например, действующая в ЯНАО «Методика оценки вреда и исчисления размера ущерба от уничтожения объектов животного мира или нарушения среды их обитания на территории Ямало-Ненецкого округа» может быть применима и для некоторых северных территорий ХМАО-Югры, имеющих схожие природные условия.
«Методика исчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесенным в Красную Книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства и среде их обитания», утвержденная Приказом МПР РФ от 28.04.2008 №107, содержит элементы затратного и воспроизводственного подходов. В расчетах учитываются так называемые «нормативы стоимости» объектов животного мира. Норматив стоимости умножается на число особей и на коэффициент инфляции. Поскольку виды, занесенные в Красную книгу, запрещены к добыче, они не могут иметь стоимости, они по определению не могут быть объектами купли-продажи. Ни рыночные, ни затратные, ни рентные подходы для оценки этих ресурсов неприемлемы. Поэтому применяемые в методике «нормативы стоимости» являются скорее штрафами за причиненный вред.
Исчисление размера вреда, причиненного среде обитания объектов животного мира, согласно данной методике, производится с учетом затрат на восстановление или создание аналога (нор, гнезд, жилищ и т.д). В некоторых случаях при уничтожении среды обитания, приводящем к сокращению численности животных, занесенных в Красную Книгу, применяется и коэффициент учета стоимости будущих поколений животных, равный 10. Кроме того, в этом случае, в размер вреда включаются также и затраты, необходимые для оценки вреда. Эта норма не встречается больше ни в одной из утвержденных методик.
«Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 08.05.2007 №273, под вредом подразумевает ущерб и упущенную выгоду. Упущенной выгодой при этом являются не полученные доходы от использования лесов.
Методика расчета упущенной выгоды не приводится, что является недостатком. Ущерб рассчитывается в соответствии с таксами, дополнительно включаются расходы на восстановление территории. Кроме того, вводятся дополнительные повышающие коэффициенты (от 2 до 10), если нарушение совершено в лесах, имеющих повышенный охранный статус (ООПТ, защитные леса, виды, занесенные в Красную Книгу). Таким образом, указанная методика имеет элементы восстановительного и рыночного подходов.
«Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства», утвержденная Приказом Минприроды РФ от 13.04.2009 №87, также основана на восстановительном подходе. Предполагается, что исчисление размера вреда может осуществляться исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния водного объекта. Также для исчисления размера вреда от сброса вредных (загрязняющих) веществ применяются таксы, зависящие от ПДК загрязнителя. Методика также подразумевает применение коэффициентов, учитывающих природноклиматические условия, экологические факторы (для бассейна р. Обь - 1, 2), длительность негативного воздействия (до принятия мер по ликвидации), интенсивность воздействия.
Подобные принципы лежат и в основе «Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды», утвержденной Приказом Минприроды РФ от 08.07.2010 №238.
Наиболее сложными для расчета являются методики исчисления убытков комплексному природопользованию в результате хозяйственной деятельности.
Таковой является «Методика исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации», утвержденная Приказом Минрегиона РФ от 09.12.2009 №565.
Согласно этой методике, в состав убытков включаются реальный ущерб имуществу и упущенная выгода - неполученные доходы за некоторый промежуток времени с изымаемой площади. Упущенная выгода рассчитывается на основе данных о ежегодном валовом доходе по основным видам традиционной хозяйственной деятельности (оленеводство, промысловая охота, рыболовство, собирательство). Применяется коэффициент пересчета теряемого ежегодного валового дохода в упущенную выгоду, который ежегодно понижается и стремится к нулю.
Данная методика обладает всеми признаками рентного подхода к оценке природных ресурсов. Применение коэффициентов, учитывающих удаленность от пункта реализации, долю материально-технических затрат, продуктивность, свидетельствует о применении дифференциальной ренты. Такой подход в настоящее время считается наиболее правильным.
На основе данного подхода разработаны, утверждены и действуют некоторые региональные методики, например, «Методика расчета убытков землепользователей и потерь сельскохозяйственного производства (оленеводства) и сопутствующих промыслов при изъятии, самовольном захвате и порче земельных угодий территорий традиционного природопользования Ямало-Ненецкого автономного округа», принятая постановлением Губернатора ЯНАО №218 от 30.06.2004 г.
В ХМАО-Югре подобная методика комплексной оценки убытков отсутствует, хотя необходимость ее разработки назрела давно, в связи с осуществлением на одной территории как традиционного природопользования, так и недропользования. Ситуация осложняется не только отсутствием региональных нормативных актов, утверждающих коэффициенты, таксы, тарифы, необходимые для расчетов. Основной проблемой при разработке и применении методики является отсутствие информационной основы, содержащей сведения о количестве ресурсов, их доступности и трудозатратах на изъятие ренты.
Распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2010 г. №2455-р «Методику расчета убытков…» №565 необходимо внедрить по всей территории РФ в течение 2011 года. В ХМАО-Югре это невозможно без создания информационной базы по основным биологическим ресурсам.
В регионах РФ применение указанной «Методики…» уже сейчас служит основанием для вынесения решений суда. Например, постановление федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15 июня 2011 г. по делу № А81-7106/2009 о компенсации убытков и упущенной выгоды производственному сельскохозяйственному кооперативу «Оленевод» со стороны закрытого акционерного общества ПСО «Уренгойпромгражданстрой».
При существующем разнообразии подходов и методик оценки природных ресурсов каждая из них имеет как свои преимущества, так и недостатки. Выбор подхода к оценке природных ресурсов должен основываться на конечной цели такого расчета. Для комплексной оценки ресурсов необходимо применять элементы нескольких подходов, в зависимости от вида ресурса, его востребованности, значимости для экосистем.
Автор: Л.Н. Казанцева (Вестник недропользователя ХМАО №25 (2012)
