В современной российской экономике недропользования накопилось много проблем.
Общепринято, что сложившуюся экономику России называют сырьевой, экспортно-ориентированной.
Ей приписывают чуть ли не все негативные признаки «сырьевого проклятия».
Её, экономику, ругают все, кому не лень.
И, тем не менее, вот уже более 20 лет в экономике России доминирует нефтегазодобывающий сектор и экспорт за рубеж сырой товарной нефти и товарного природного газа.
Начиная с 2002 г., нефтегазовые доходы преобладают над доходами, образующимися в других отраслях экономики России.
Они включались, сперва, в Стабилизационный фонд, потом после его раздела в Резервный фонд и фонд Национального благосостояния.
Эти фонды считаются подушкой безопасности при возникновении кризисных явлений в российской экономке.
Как видно, МСБ нефти и газа, их воспроизводство, добыча, переработка и потребление внутри страны России и за рубежом, играли, играют и, хотим мы этого или не хотим, ещё долго будут играть главенствующую роль в нашей стране.
Вместе с тем, внутри нефтегазового сектора существуют проблемы, связанные со всей экономикой России, без преодоления которых невозможно дальнейшее поступательное воспроизводство МСБ углеводородов.
Эти проблемы связаны, во-первых, с законодательством о недропользовании, во-вторых, с лицензированием права пользования участками недр, в-третьих, с собственностью на недра и, наконец, с оценкой доходов от недропользования и их распределения.
Из каких же звеньев состоит действующая в России система экономики пользования недрами и какие негативные явления и проблемы возникают в каждом звене?
- составление двухлетних планов лицензирования участков недр по заявкам пользователей недр - уже на этом начальном этапе известно, кому конкретно и пофамильно достанется тот или иной участок недр из нераспределенного фонда;
- подбор геолого-экономической информации, необходимой для выставления участка недр на аукцион (конкурс), включая запасы и ресурсы полезных ископаемых, возможные капвложения, сроки выполнения этапов и стадий геологоразведочных работ, освоения и ввода месторождений в разработку - это важнейшее звено будущего графика недропользования также подготавливается (или согласовывается) с будущим недропользователем - с тем, кто должен одержать победу на аукционе (конкурсе);
- будущему победителю предоставляется инсайдерская информация, которая держится за семью печатями и недоступна другим участникам аукциона (конкурса) - это звено позволяет определить близкие к истине будущие доходы от эксплуатации месторождения (это звено может быть первым этапом (началом) действующей государственной политики недропользования, в особенности, если инсайдерская информация повествует о крупном очень прибыльном месторождении. Зная инсайдерскую информацию, будущий недропользователь подает заявку для включения в план лицензирования и уверенно (с помощью чиновников) становится обладателем заветной лицензии);
- расчет стартового платежа по утвержденной Правительством РФ методике. Собственно уже эта методика позволяет варьировать платеж от минимального (10% от величины НДПИ, уплачиваемого на среднегодовой уровень добычи) до максимального - в 18 раз для твёрдых полезных ископаемых и в 36 раз для углеводородов. Добавим к этому возможность варьировать (изменять) уровень добычи в десятки раз, изменения НДПИ за счет установленной в Налоговом кодексе РФ его дифференциации. Возможный при этом чиновничий произвол и коррупционность рассмотрены в отдельном подразделе этой статьи;
- проведение аукциона (конкурса), в котором присутствует (часто завуалировано) обозначенный заранее победитель и его знакомые (подставные) лица. Для аукциона заранее оговаривается количество шагов (как правило, минимальное - один-два шага). Порядок проведения конкурса, изложенный в статье 13.1 закона «О недрах», предусматривает следующую ситуацию: «в случае, если конкурс на право пользования участком недр признан не состоявшимся (выделено нами) в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях такого конкурса». Вот уж воистину законодательное совмещение несовместимых понятий: лицензия выдается единственному участнику в результате не состоявшегося конкурса. Нельзя не сказать, что, конечно, бывают исключения из правил, когда на аукционе молоточек отстукивает сотни и даже тысячи шагов - это случается, когда несколько противоборствующих олигархов, владеющих инсайдерской информацией, устраивают публичные разборки;
- важной частью механизма проведения аукциона (конкурса) является отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона.Этому даже посвящена отдельная статья 14 в законе «О недрах», по которой можно отказать любому нежелательному заявителю. В этой статье отдельно выделены некие «критерии», устанавливаемые в условиях конкурса или аукциона для предоставления права пользования участком недр федерального значения, которые введены в закон «О недрах» в 2008 г. Понятно, что участки недр федерального значения - это самые лакомые участки, решение о лицензировании которых принимается исключительно Правительством Российской Федерации;
- выдача лицензии на право пользования недрами (и её неотъемлемых частей), содержание которой включает всего 10 пунктов, перечисленных в статье 12 закона «О недрах». Эти десять пунктов укладываются всего в несколько страниц текста, которые почему-то названы в статье 12 «формой договорных отношений», что само по себе является глумлением, так как весь закон «О недрах» построен на принципах административного (а не гражданско-договорного!) права. Отметим, что настоящие договора, как это принято во всем мире и в ФЗ «О СРП», должны включать десятки и сотни страниц с описанием прогрессивной технологии добычи. Но в России приняты особые «небольшие» лицензионные административные соглашения, которые подготавливает все тот же заранее обозначенный недропользователь;
- перевод (переоформление) лицензий на офшорные фирмы. Это важнейшее звено российской системы недропользования - никто не начинает работы на участке недр, пока лицензия не переоформлена в офшорную юрисдикцию;
- после офшоризации лицензий необходимо обеспечить офшоризацию (понимай, сокрытие) истиной бухгалтерской отчетности, так как без двойной-тройной бухгалтерии здесь не обойтись. Для этого создаются специализированные финансовые «дочки», естественно, тоже за рубежом в тех же самых (или соседних) офшорах. Создается замысловатая непрозрачная система трансфертного ценообразования, по которой установить истинные внутренние цены услуг многочисленных посредников невозможно. Например, в «ЮКОСе» нефть поставлялась сперва на космодром «Байконур», где её покупала офшорная финансовая «дочка». Видимо, её доставляли самолетами, так как нефтепровода на «Байконур» нет;
- после офшоризации затрат и актов купли-продажи нефти начинается офшоризация (понимай, сокрытие) истинных доходов, увод их от некоторых наиболее весомых российских налогов, конечно, в той степени, которая допускается российским налоговым законодательством. А допускается очень и очень даже много;
- следующим звеном, несомненно, является офшорное присвоение сэкономленных налогов, горной и ценовой ренты, амортизации и прочих финансовых средств, составляющих чистый доход недропользователя, получаемый им от пользования государственной собственностью;
- ну и заключительным звеном экономики пользования недрами, конечно же, является роспись доходов на офшорные счета конкретных физических лиц, представляющих интересы власти и истинную «физическую» сущность недропользователя. Безусловно, список этих лиц согласован с высокопоставленными представителями государства, как собственника недр. Безусловно также прямое участие этих представителей государства в офшорной росписи доходов от недропользования.
Итак, цепочка этапов и звеньев установленного государством (собственником недр), хорошо отлаженного, надежно законспирированного механизма частнособственнического пользования недрами замкнулась на офшорной росписи доходов от недропользования на счетах узкого круга физических лиц.
Нами опущены последующие этапы и звенья цепочки общероссийской экономики пользования, поскольку они относятся к механизмам использования капиталов юридическими и физическими лицами.
В приведённой выше последовательности выделяются возложенные на Роснедра услуги и звенья по лицензированию пользования недрами. Заметим, что на каждом шаге лицензирования задействованы те или иные работники Роснедра, руководители Роснедр, руководители руководителей Роснедр в Правительстве и Администрации Президента РФ. Понятно, что на каждом шаге возникает сакраментальный вопрос: Брать или не брать? И проблема: сколько можно взять…
Важнейшей особенностью экономики пользования недрами является отсутствие вещного определения государственной собственности на недра.
В российском законодательстве понятие «недра» не имеет вещного определения. Так, в преамбуле закона «О недрах» дается следующее толкование этого понятия: «Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Далее в статье 1.2 закона «О недрах» дано определение государственной собственности на недра: «Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Следом за этим в статье 2 закона «О недрах» понятие «недра» неожиданно подменяется «государственным фондом недр», который составляют: «используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации».
Приведенные цитаты из закона «О недрах» частично соответствуют, а частично противоречат статье 9 Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г.
Статья 9
1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Задумаемся, как можно интерпретировать столь расплывчатое понятие о недрах, которое лишено материальной (вещной) экономической основы. Некоторая ясность относительно вещной природы участков недр была внесена в 1995 г. статьей 130 «Недвижимые и движимые вещи» Гражданского кодекса Российской Федерации. «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства».
Казалось бы, после введения в действие в 1995 г. Гражданского кодекса РФ надо было бы немедленно изменить закон «О недрах» и установить, что участки недр являются недвижимостью (недвижимыми вещами). Но это не было сделано. И вот уже 18 (восемнадцать!) лет экономические основы закона «О недрах» находятся в противоречии с Гражданским кодексом РФ. Нельзя не отметить, что вместо этого в том же 1995 году в закон «О недрах» в статью 1.2 вводится «вещное» понятие «добытые из недр полезные ископаемые» и устанавливается их собственность: «Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности».
Заметим, что в содержание лицензии на право пользования недрами (статья 12 закона «О недрах») право собственности на добытое минеральное сырье было введено спустя 5 лет, в 2000 году. То есть до 2000 г. во всех выданных лицензиях (а их подавляющее большинство) право собственности не указывалось.
Но именно эта законодательная норма предопределяет и в некоторой мере законодательно устанавливает экономику пользования недрами. Опираясь на статью 1.2 закона «О недрах», все недропользователи де-факто (но не де-юре) считают добытые полезные ископаемые своей собственностью. Хотя сам термин «добытые полезные ископаемые» является в законе «О недрах» инородным, так как в законе нет определения, что понимается под «добытыми полезными ископаемыми». По-видимому, из-за этого, а, может быть, по настоянию нефтегазовых лоббистов участки недр и соответственно добываемые полезные ископаемые, в том числе нефть и газ исключены из законодательных актов об оценочной деятельности, о государственном реестре недвижимости, о кадастровой оценке объектов недвижимости.
Можно утверждать, что преднамеренно собственность на недра была подменена собственностью на добытые полезные ископаемые, то есть из государственной она стала частной. Отдавая участки недр в пользование, государство передает их в частную собственность. По существу участки недр в виде геометризованных блоков недр остаются в государственной собственности, а всё, что из них извлекается, становится частной собственностью недропользователей. И государству (читай, народу) остаются опустошенные геометризованные блоки недр.
Отсюда понятно, почему не ведется государственный реестр участков недр, почему не рассчитывается и не заносится в государственную казну кадастровая стоимость участков недр.
В законе «О недрах» имеется специальная статья 30 о государственном кадастре, в которой зафиксировано: «Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведётся в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях».
Вроде бы всё логично написано, но на самом деле государственный кадастр ведётся в Росгеолфонде по старой советской системе и не имеет никакого отношения к государственной казне. В условиях рынка недропользователи не обязаны представлять сведения в этот кадастр, не обязаны его обновлять и т. п. Более того, если по твёрдым полезным ископаемым в кадастре учитываются проявления и ресурсы, то по перспективным нефтегазоносным структурам и площадям с имеющимися на них ресурсами УВ кадастр в СССР не составлялся. Не составляется он и сейчас.
В итоге государственный кадастр участков недр по УВ отсутствует в государственной казне РФ, на что неоднократно обращала внимание властей Счётная палата РФ.
Сложилась парадоксальная ситуация: общенародная собственность на недра законодательно отчуждена от общества. Недропользователи, опустошая (зачастую хищнически) предоставляемые им в пользование участки недр, самостоятельно реализуют (в том числе за рубежом) добытые полезные ископаемые, после чего, заплатив минимально возможные налоги, присваивают чистые доходы, несмотря на то, что эти доходы по Конституции Российской Федерации должны принадлежать обществу, которое передало недра в государственную собственность. Но власти, представляющие государство, распорядились этой вверенной им общенародной собственностью по принципу: себе вершки - доходы, а народу корешки - опустошенные геометризованные блоки участков недр.
Не менее злокачественной является статья 31 закона «О недрах», которая устанавливает порядок ведения и содержание государственного баланса запасов полезных ископаемых. Это ещё один нерыночный анахронизм советского периода, ровно, как и до сих пор действующая Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых (ГКЗ) Во-первых, ГКЗ давно уже не государственная (вневедомственная, независимая) - она обслуживает интересы МПР, Роснедра и недропользователей. Во-вторых, на Госбаланс ставятся только рентабельные месторождения. Но понятие рентабельности месторождений УВ (да и других полезных ископаемых) целиком и полностью зависит от цен на нефть и газ, а они только за три месяца 2008 г. снизились чуть ли не в четыре раза. Сохранение Госбаланса при ценах нефти и газа, принятых на момент рассмотрения и утверждения запасов в ГКЗ, является экономическим нонсенсом. Недаром запасы месторождений УВ, стоящих на Госбалансе России, и те же запасы, объективно и оперативно рассчитанные иностранными компаниями, различаются в разы. В-третьих, действующая классификация запасов и ресурсов опять-таки заимствована из советской плановой экономики, а в России уже более 20 лет главенствует разнузданный рынок по староамериканскому техасскому (начала ХХ века) образцу.
В 2012 г. в России был печальный и, может быть, поэтому не замеченный 20-летний юбилей закона «О недрах». Попробуем высказать свои суждения по случаю этого юбилея.
Закон «О недрах» был создан и принят либералами в 1992 г. в самом начале перехода к рынку, когда доминировала идея почти полного ухода государства из экономики, которую должна была регулировать всесильная рука рынка. За прошедшие 20 лет экономика России неоднократно реформировалась. В определённой мере завершился переходный период к рынку. А закон «О недрах», хотя в него более 50 раз вносились поправки, в своей основе не изменился. Почти все поправки лоббировались олигархами и принимались в их пользу. Постепенно за 20 лет закон «О недрах» стал явно антинародным, защищающим необъятные права, предоставленные владельцам предприятий минерально-сырьевого комплекса по присвоению не принадлежащей им горной и ценовой ренты.
Несмотря на то, что закон «О недрах» провозгласил государственную собственность на недра, этот же закон сделал её призрачной. Политики и многие экономисты до сих пор настойчиво убеждают граждан нашей страны, что недра являются общенародной собственностью, но эти утверждения являются беспочвенными.
Лицензии на право пользования (то есть на право добычи и частной реализации добытых полезных ископаемых) вплоть до 1995 г. выдавались бесплатно, без всяких конкурсов или аукционов. Сегодня до 80% лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых, в том числе нефти и газа относятся к бесплатно полученным. Двадцать лет законодатели не могут или (или не хотят) принять закон «О лицензировании пользования недрами». Поэтому можно говорить о нелегитимности всех выданных лицензий. Вместе с тем, лицензии на недропользование стали охранными грамотами для их владельцев. Закон «О недрах» предопределил и до сих пор (вот уже 20 лет!) предопределяет экономику недропользования, скрывая и узаконивая как положительные (а их немного!), так и негативные последствия для всей экономики и политической системы России. Об этом было написано в начале этой статьи.
Рассмотрим, как закон «О недрах» регулировал и до сих пор регулирует недропользование, являющееся «святая святых» российской экономики. Прежде всего, отметим, что этот закон не является законом прямого действия. Он содержит всего 52 статьи на 40 страницах. Действовавшее в России со времен Петра I «Горное уложение», которое в РСФСР называлось «Горный кодекс», содержало более 1 000 страниц. Горный кодекс был отменен (заменен законом «О недрах») в 1992 г. Все попытки горно-геологической общественности его восстановить завершаются неудачей.
Три четверти статей, якобы, рыночного закона «О недрах» носят рекомендательный и расплывчатый характер. К примеру, статья 9 так определяет одно из основных понятий: «Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами». Нет ни одного слова, даже намёка на профессионалов, геологов и горняков. То есть пользователями недр могут быть все, кому не лень.
Также двусмысленно сформулировано основополагающее понятие «лицензии» (статья 11): «Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами». Аналогично размыто понятие государственной собственности «на недра», поскольку не определено само понятие «недра» и на что у государства собственность, о чём подробно изложено выше. Создана юридически запутанная коллизия: пока полезные ископаемые в недрах, они государственные, но как только их добыли - они стали частной собственностью. То есть подземные кладовые являются государственной собственностью и, якобы, принадлежат народу, а поднятые на-гора сокровища недр отдаются по лицензии в частное владение собственников лицензий.
Итак, три главнейших понятия недропользования установили внерыночную, внеэкономическую систему добычи полезных ископаемых в России:
- в определении «пользователей недр» отсутствуют даже какие-либо намёки на профессионализм;
- в ключевом понятии «лицензии» и её содержании (статья 12) нет даже намёка на экономическую сущность, точнее, на то стоимостное богатство, которое передаётся в пользование юридическому лицу или иностранным гражданам;
- в главнейшем понятии рынка, то есть в «праве собственности» на богатство участка недр, государственная собственность по закону «О недрах», по существу, становится частной собственностью непрофессиональных пользователей недр.
Таким образом можно констатировать, что в недропользовании создана экономика непрофессионализма, вседозволенности и частного присвоения национального богатства недр.
Поскольку закон «О недрах» не установил необходимость стоимостной оценки участков недр и включения их стоимости в уставные капиталы предприятия, то соответственно при приватизации предприятий-недропользователей в их уставный капитал стоимость национального богатства недр не включалась и не включается до сих пор. В итоге уставные капиталы основных компаний-недропользователей равны стоимости небольшой квартиры в Москве (например, уставный капитал нефтяной компании «Сибнефть», «купленной» Газпромом и называемой сегодня «Газпром нефть», равен всего 7,6 млн руб.). Прибавим к этому подаренные государством отдельным физлицам крупнейшие минерально-сырьевые компании (та же «Сибнефть», «Норникель», ЮКОС, ТНК и т. п.) путём залоговых аукционов в 1995 г. Так, «Сибнефть» по полуфиктивному залогу в размере 250 млн долларов США (это было доказано на Лондонском суде «Березовский против Абрамовича», на котором убедительную победу одержал Роман Абрамович) была продана победителем через 10 лет за 13 млрд долларов. Хороша себе эффективность купли-продажи - 5200%!
Такова же эффективность сегодня по сделке купли-продажи «Роснефтью» российско-британской нефтяной компании ТНК-ВР, денежные поступления (28 млрд долларов) от которой получат три «владельца» (физлица) российской части этой компании, один из которых гражданин Великобритании.
Приватизацию предприятий минерально-сырьевого комплекса до сих пор граждане России считают ничем иным, как грабежом (с позволения государства) отдельными физлицами национального богатства недр. Этот грабёж можно было бы хоть как-то оправдывать, если бы «владельцы» предприятий минерально-сырьевого комплекса пеклись бы о своей российской родине, вкладывали бы вырученные деньги в экономику России. Но от них вряд ли дождемся…
Цепочка «товар-деньги-товар» в экономике России разрушается недропользователями в конце второго звена. Получив «деньги», недропользователи складируют их в офшорах, а часть «денег», поступающая в бюджет, складируется по бюджетному кодексу России в накопительных фондах.
Однако без завершения цепочки «товаром» рынка нет и не может быть! Неужели власти не понимают простейшие аксиомы рынка. Если «подаренные» недропользователям минеральные ресурсы (а в их разведку и освоение в советское время были вложены баснословные деньги), становясь «товаром» и одаривая недропользователей «деньгами», не превращаются в новый индустриальный «товар», то это означает не что иное, как конец рынка, коллапс, который наблюдается сегодня в России. Истощается и офшоризуется созданное двадцать лет назад национальное богатство недр, а новое не создаётся.
При этом почти повсеместно наблюдается хищническая эксплуатация месторождений по устаревшим еще советским технологиям на устаревшем еще советском оборудовании. Результатом хищнической добычи нефти является экологически разрушенная, залитая нефтью огромная территория, загрязнение рек, в которых уничтожаются ценнейшие сорта рыбных ресурсов. Рекультивация земель, хотя упоминается в законе «О недрах», но откладывается на окончание добычи, а когда он (этот конец добычи) наступит, никому не известно. Создание ликвидационного фонда, общепринятого в мировой практике, в российском законе «О недрах» не предусмотрено.
Коэффициент извлечения нефти в России в два раза ниже среднемирового. Сегодня он не превышает 0,3, то есть 70% нефти не извлекается и, по существу, «заживо» хоронится и вряд ли достанется нашим потомкам. Как ни странно, хищническая эксплуатация производится на глазах контрольно-надзорных органов, но почему-то не пресекается ими. Вроде бы есть Федеральный закон «Об охране окружающей среды», но он сам по себе и не имеет связи с законом «О недрах», равно, как и наоборот. При этом закон «О недрах» «главнее» закона «Об охране окружающей среды».
Теперь вернемся к приватизации государственной, то есть общенародной, собственности на недра и её связи с процессами приватизации, с начатой в 2012 г. новой волной приватизации. Здесь также закон «О недрах» никоим образом не увязан с законами о приватизации и об акционерных обществах. В статье 1.2 закона «О недрах» приватизация участков недр запрещена: «Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами».
Но при этом хорошо известно, что вторичный оборот права пользования недрами (то есть лицензий) допускается «федеральными законами». И таким законом стал именно закон «О недрах», в котором в 1995 г. появилась статья 17.1 «Переход права пользования участками недр и переоформление лицензий на пользование участками недр», в соответствии с которой идет оживленная торговля лицензиями, их вторичный оборот и передел собственности. При этом государство обязано (именно обязано!) переоформить лицензию и одновременно с этим государство не имеет права пересматривать и изменять «условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией». Вот уж воистину выданная однажды бесплатно лицензия становится золотым дном для её обладателя. Россия - это единственная в своём роде страна лицензий-одиночек. Даже на уникальные и крупнейшие месторождения площадью в десятки тысяч км2 выдаётся лицензии одному юридическому лицу, счастливому (заранее определённому государством) обладателю этих месторождений. Более того, Россия является чуть ли не единственной в мире страной, где не только уникальные месторождения монополизировали компании-однодневки (а не консорциумы компаний), но произошла монополизация некоторыми недропользователями подавляющего большинства лицензий на отдельные виды полезных ископаемых, к примеру, Газпром - добыча газа, Алроса - добыча алмазов, Норникель - добыча никеля, платины и т. д.
Аксиомой рыночных отношений является стоимостная оценка собственности. Согласно этой аксиоме, государство, как собственник участков недр, должно оценить свою собственность, внести её в государственный реестр, то есть зафиксировать кадастровую стоимость своей собственности в государственной казне. С этой целью в 1995 г. в закон «О недрах» была введена опять-таки расплывчатая и двусмысленная статья 23.1: «Государственное регулирование отношений недропользования и решение задач развития минерально-сырьевой базы осуществляются с использованием геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр. Методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых утверждаются федеральным органом управления государственным фондом недр».
В этой статье, во-первых, искажена цель стоимостной оценки, во-вторых, вводится понятие геолого-экономической оценки, но экономическая и геологическая сущность такой оценки не раскрыта, не дано ее определение, в-третьих, имеется отсылка на некие методики, ни одна из которых до сегодняшнего дня не утверждена.
Показательно, что спустя 20 лет после принятия закона «О недрах» в МПР в 2013 г. в качестве законодательной инициативы подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 23.1 закона Российской Федерации «О недрах»». Когда я услышал об этой инициативе, то честно говоря, подумал, что наконец-то составлена методика стоимостной оценки. Но оказалось, что наоборот, упоминание о стоимостной оценке из закона «О недрах» вовсе исключается. Остаётся снова никак не объясняемая почему-то одна (именно одна, хотя этого не может быть) геолого-экономическая оценка.
Если указанная поправка будет принята, из закона «О недрах» исчезнет чуть ли не последний рыночный элемент и участки недр не будут подлежать стоимостной (кадастровой) оценке и занесении в государственный реестр и государственную казну. Соответственно российское общество лишится возможности хотя бы узнать, какова стоимость принадлежащих ему участков недр.
Надо сказать, что российское общество не особенно озабочено желанием узнать о размерах национального природного богатства. В обществе, которое за 70 советских лет привыкло, что все определяется властями и от позиции граждан ничего не зависит, практически не развита гражданская составляющая. Видимо, это одна из главных причин того, что все мероприятия по переделу общенародной собственности с начала 90-х годов прошлого века проходят, минуя граждан. К приватизационным играм общество всерьёз не допускается. Кстати, наибольшую обиду российские граждане сохранили к чековой приватизации 90-х. А ведь тогда была предпринята, пусть неудачная, но всё же попытка наделить все население страны частичками государственной собственности. К итогам первой приватизации возвращаются все прошедшие 20 лет. Иногда звучат призывы компенсировать населению приватизационные долги. Зачастую предлагаются абсурдные решения, как например предложение депутатов Госдумы (В.Алксниса, С.Бабурина и др., 2007 г.) выплатить каждому россиянину по 4 млн рублей.
По своей экономической сущности закон «О недрах» позволил приватизировать доходы от недропользования очень узкому кругу населения.
Конечно, никто не будет пересматривать итоги прошедшей приватизации, это просто невозможно. Однако сегодня на новой волне приватизации предоставляется возможность восстановить социальную справедливость.
Во все прошедшие этапы приватизации в уставные капиталы (УК) предприятия включались только основные фонды. На природные ресурсы (в частности, недра) сохранилась государственная собственность. Возможно поэтому они не входили в УК. Тем не менее, природно-ресурсные активы могут стать основой ассоциированной государственно-частной собственности, которой должны владеть все граждане России.
Ассоциированная государственно-частная собственность представляет собой совокупность частичек государственной природно-ресурсной собственности, записанных на персональные приватизационные счета граждан в виде наделяемых им в равном количестве акций национального природно-ресурсного богатства России. Важно, что создание ассоциированной государственно-частной собственности сопровождается не раздачей денег населению, а устанавливаемой Правительством РФ долей национального богатства с последующим зачислением на приватизационные счета дивидендов в собственность граждан, выраженную в акциях. С этой целью должен быть создан единый фонд национальных дивидендов, который был предложен академиком Д.С. Львовым в 2000 г. Дивиденды граждан должны использоваться только на определенные цели, такие как покупка акций, будущая пенсия, покупка жилья и т. п.
Создание ассоциированной государственно-частной собственности будет означать участие всех слоев общества в приватизации, приведет к расширению числа собственников, заботящихся о преумножении своей собственности и несущих ответственность за неё. Средства этих новых собственников будут вовлечены в инвестиции на развитие реальной экономики.
За 20 лет существования закона «О недрах» в России сформировались монопольные и олигопольные компании-недропользователи, которые «задушили» средний и малый бизнес. Особенно это заметно в нефтегазодобывающей отрасли. Более того эти компании не допускают появления новых крупных компаний. Происходит дальнейшая монополизация, поглощение друг другом, что отчётливо проявляется с компанией «Роснефть», которая поглотила (или проглотила) ТНК-ВР, собирается поглотить «Транснефть», «Сургутнефтегаз», «Зарубежнефть» и др.
В начатой в 2012 г. новой волне приватизации, по существу, происходит передел собственности, направленный на укрепление «избранных» властями олигархов. По нашему глубокому убеждению, это очередная политико-экономическая ошибка властей. Надо не «избранных» олигархов укрупнять, а наоборот создавать новые компании с ассоциированными собственниками, коими должны быть граждане России…
Закон «О недрах» в сегодняшнем его виде никоим образом не регулирует конкретное недропользование: ни технологию, ни охрану окружающей среды, ни комплексную эксплуатацию месторождений, ни первичную обработку до товаров первого передела, ни многое другое. В нем много слов о геологии, о каком-то воспроизводстве минерально-сырьевой базы (хотя не определено, что под этим понимается), о каком-то ведомственном кадастре (хотя он назван государственным), о каком-то рациональном освоении недр без объяснения, что под этим скрывается, о каких-то конкурсах и аукционах без установления требований к их проведению, о каких-то антимонопольных требованиях (хотя они численно никак не обозначены), о каком-то возмещении причиненного вреда без объяснения, что считать вредом и как его определить и т. д. и т. п.
В завершение этой части статьи отметим, что, безусловно, закон «О недрах» должен быть базовым для всей российской экономики, но он таковым не является. Напротив, закон «О недрах» имеет явную антисоциальную направленность. Он - псевдорыночный, уводящий нас в сырьевековье и сырьепреклонение. Если Россия поставила перед собой цель стать истинно рыночным и демократическим государством, то закон «О недрах» надо отменить и принять настоящий «Горный кодекс», который либералы отвергли в 1992 г. Также надо принять специальный закон о кадастровой оценке, регистрации и приватизации объектов недропользования.
Не менее пагубную роль играют законодательные акты, принимаемые Правительством РФ, в частности, Минприроды в сфере недропользования. Среди этих актов особо выделяется необдуманностью, неграмотностью и коррупционностью «Методика расчёта минимального (стартового) размера разового платежа за пользование недрами», утверждённая приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 сентября 2008 г. № 232 (далее «Методика»). Этой методике всего 4 года, но в неё уже 4 раза вносились изменения. Казалось бы, формулировка стартового размера разового платежа (бонуса), изложенная в статье 40 закона «О недрах» «Пользователи недр, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определённых событий, оговоренных в лицензии (далее в настоящей статье - разовые платежи за пользование недрами.)
Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее чем десять процентов величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчёте на среднегодовую мощность добывающей организации», является простейшей, экономически понятной. Но чиновники препарировали эту формулировку так, что сам «чёрт ногу сломает».
Во-первых, по непонятным причинам пропущен «перечень определённых событий», при наступлении которых уплачивается разовый платёж (бонус).
Во-вторых, очень путано и двусмысленно изложена экономическая сущность понятия «среднегодовой мощности добывающей организации».
В-третьих, неожиданно возникают оценённые запасы категории С2 и ресурсы нефти и газа категории С3, D1л, D1 и D2 упоминание которых в законе «О недрах» отсутствует.
В-четвёртых, эти оценённые запасы и ресурсы по явно непродуманным и не соответствующим статистическим реальным коэффициентам (единым для огромной и разнородной территории России) приводят к условным запасам. Вообще, условные запасы - это геолого-экономический нонсенс, придуманный чиновниками МПР для обеспечения воспроизводства МСБ углеводородов, чтобы прирост условных запасов превышал добычу реальных объёмов нефти и газа. При этом в отчётах слово «условные» отбрасывается, считаются только запасы и получается всё окэй - план по воспроизводству выполнен и перевыполнен. «Всё хорошо, прекрасная маркиза…».
В-пятых, в «Методике» центральное место занимает формула расчёта этих условных запасов. Приведём её:
где:
1
--------------- - поправочный коэффициент, учитывающий сроки проведения
(1 + 1,5 x E)t
работ по геологическому изучению, необходимых для подтверждения и перевода запасов и ресурсов полезных ископаемых из низших в более высокие категории,
t1 - принимается 5 лет; t2 - принимается 10 лет;
E - коэффициент приведения планируемых денежных поступлений, равный ставке рефинансирования Центрального банка Российской Федерации на дату определения размера разового платежа (единиц);
A, B, C1 , C2 - объем запасов соответствующих категорий;
C3 , D1л , D1 , D2 - объем прогнозных ресурсов соответствующих категорий;
КПс3 - коэффициент подтверждаемости ресурсов категории С3.
Любой экономист (но не чиновник!) знает, что под ставкой рефинансирования Центробанка РФ понимается процентная ставка предоставления кредита коммерческим банкам. Почему-то, по неизвестной мне логике, эта ставка увеличивается в полтора раза. Судя по обозначению (E) авторы «Методики», очевидно, имели в виду ставку дисконтирования Е, которая широко применяется в геолого-экономической оценке для учёта фактора времени при прогнозировании и приведении стоимостных показателей капитальных затрат к заданному моменту времени. Опять-таки любой экономист и грамотный геолог (но не чиновник!) знает, что дисконтировать можно только стоимостные показатели. Остаётся загадкой, как можно дисконтировать физические показатели, то бишь тонны нефти и млн м3 газа. Поэтому, как не крути, в вышеприведенной формуле расчёта условных запасов налицо имеется экономическая ошибка, которую почему-то чиновники не замечают. Чисто арифметически по формуле расчёта условных запасов ресурсы сильно уменьшаются. Зачем, кому это надо?
В-шестых, в соответствии с законом «О недрах» расчёт стартового платежа в «Методике» привязан к прогнозированию предлагаемого среднегодового значения налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ).
Поскольку НДПИ рассчитывается не от дохода от добычи минерального сырья, а от цены на добытое сырье, разовый платеж «наследует» эту установку и также зависит от цены на сырье, а не от потенциального дохода, что было бы логичнее.
По действующей «Методике» установлен следующий порядок расчёта величины НДПИ: «Расчёт среднегодовой величины суммы налога на добычу полезных ископаемых осуществляется Федеральным агентством по недропользованию, его территориальными органами и подведомственными организациями исходя из стоимости единицы добытого полезного ископаемого (ЦПИ), определяемой по средней рыночной цене его реализации за период 6 месяцев, предшествующих дате объявления конкурса или аукциона». В этом установленном порядке несколько неопределенных действий.
Возникают резонные недоумённые вопросы.
Почему стоимость рассчитывается только с учётом предшествующих шести месяцев? Для нефти это не приемлемо, из-за её значительных колебаний. В бюджете РФ принят расчёт скользящей цены нефти за пять лет и предполагается этот период расширить до десяти лет.
Что считать рыночной ценой нефти и газа - внутреннюю в России или при продаже за рубеж?
При этом для нефти в «Методике» сделана отсылка к пункту 3 статьи 342 Налогового кодекса РФ, по которому установленная потонная ставка налога на добычу (она постоянно увеличивается) умножается на коэффициент, зависящий от уровня среднемировой цены нефти сорта «Юралс» за истекший месяц.
Трудно логически и экономически понять взаимосвязь стартового платежа с «месячными» мировыми ценами на нефть и газ.
И, наконец, как определяется «среднегодовая» величина суммы налога на добычу нефти и газа?
Для этого надо знать среднегодовой отбор нефти и газа на месторождении, зависящий от величины коэффициента извлечения нефти (КИН) или газа (КИГ).
В случае отсутствия ТЭО КИН в «Методике» даётся среднегодовой отбор нефти, зависящий от мощности месторождения.
Но для этого надо знать объёмы ресурсов, привести их к условным запасам по вышеприведённой формуле, которая в свою очередь, ошибочная. Далее надо «с потолка» принять какое-нибудь значение КИН, чтобы перейти к извлекаемым запасам.
В итоге получается заколдованный круг, выход из которого целиком лежит на профессионализме и «чутье» чиновника.
В заключение перечислим простые и одновременно сложные пути преодоления негативных проблем, накопившихся в нефтегазодобывающем комплексе России и, в частности, в воспроизводстве минерально-сырьевой базы углеводородов. Эти пути названы нами пять D (5 D): деофшоризация, демонополизация, деприватизация, демократизация собственности, демократизация экономического строя России.
