Доклад С. Донского на комиссии ТЭК 25 февраля 2014 г.
Недропользование является одним из видов экономической деятельности, который оказывает наиболее существенную нагрузку на экологию.
Более чем в 80% случаев аварийных ситуаций на объектах нефтедобычи загрязнению подвергается почва, в 17% случаев - водные объекты.
Объекты нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий относятся к объектам повышенной опасности, которые требуют осуществления постоянного надзора.
Только одних промысловых трубопроводов в реестре опасных производственных объектов зарегистрировано свыше 1700, их общая длина почти 285 тыс. км.
Мы выделили 5 основных задач в сфере экологической безопасности при недропользовании. Они связаны с:
- обеспечением безаварийной эксплуатацией технологического оборудования, в первую очередь, на объектах добычи углеводородного сырья;
- внедрением на объектах недропользования современных технологий, обеспечивающих минимизацию негативного воздействия на окружающую среду (наилучшие доступные технологии - НДТ);
- обеспечением готовности специализированных подразделений и служб к ликвидации последствий возможных аварий, в том числе - экологических, а также организационного обеспечения (в том числе финансового) профилактики возможных аварий, как на суше, так и на континентальном шельфе;
- предоставления субъектами хозяйственной деятельности оперативной достоверной информации о конкретных случаях загрязнения окружающей среды и принимаемых мерах по реабилитации загрязненных территорий и водных объектов;
- с организацией эффективной системы производственного контроля и государственного надзора.
Сначала коротко остановлюсь на итогах работы по выявлению нарушений экологического законодательства при добыче углеводородного сырья и угля.
Всего в 2013 году в области ТЭК проверено свыше 500 компаний-недропользователей.
В деятельности более чем половины из них выявлены существенные нарушения требований природоохранного законодательства.
По предварительным данным, объем насчитанного ущерба компонентам окружающей среды превысил 1,5 млрд руб.
Безусловно, основное нарушение в ходе нефтедобычи - это аварийные разливы.
Как следует из представленных в Минприроды России материалов, наибольшее число случаев загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами происходит вследствие прорывов трубопроводов, основной причиной которых является недостаточность вложения предприятиями-недропользователями средств в их реконструкцию.
Существует несколько оценок износа основных фондов эксплуатирующихся скважин, внутрипромысловых и межпромысловых трубопроводов. По данным, предоставленным нефтедобывающими компаниями по запросу Минприроды России, износ основных фондов составляет не более 20% на отдельных месторождениях. По оценке общественных природоохранных организаций и отдельных экспертов, износ составляет более 60% при среднем сроке эксплуатации 30 лет (стальные нефтепроводы без антикоррозионной защиты, как правило, могут эксплуатироваться без порывов до 10-15, в редких случаях - 20 лет).
По информации общественных природоохранных организаций, из-за износа оборудования ежегодно происходит более 25 тыс. аварийных разливов, из которых не более 5 тыс. оказываются в поле зрения надзорных органов. При этом в окружающую среду, по информации нефтедобывающих компаний, ежегодно попадает не более 10 тыс. тонн нефти и нефтепродуктов, а по различным экспертным оценкам общественных природоохранных организаций - более 1,5 млн тонн.
В то же время, по информации Росприроднадзора, в результате аварийных разливов нефти на месторождениях ежегодно в окружающую среду поступает не менее 50 тыс. тон нефти и пластовых вод, загрязнению подвергается почвенно-растительный покров на территории площадью до 10 тыс. га (по информации, представляемой организациями-недропользователями по фактам разлива, а также по материалам плановых надзорных мероприятий).
Сопоставление количества аварийных разливов, о фактах которых недропользователи информируют надзорные органы (не более 5 тыс./год), с количеством установленных в ходе комплексной проверки одного недропользователя, свидетельствует об отсутствии у надзорных органов и органов управления достоверной информации о масштабах ежегодных потерь углеводородного сырья и загрязнения окружающей среды, о мерах, принимаемых недропользователями по ликвидации нефтяного загрязнения, а также о накопленном экологическом ущербе в виде загрязнения почв, водных объектов, донных отложений.
На объектах недропользования, как на территории Российской Федерации, так и на акваториях внутренних морей и континентального шельфа, существуют риски в области обеспечения экологической безопасности, связанные с обозначенными выше проблемами.
В отношении рисков загрязнения атмосферного воздуха попутным нефтяным газом и продуктами его сжигания отдельно останавливаться не буду, т.к. недавно мы этот вопрос рассматривали у Вас, Аркадий Владимирович, на совещании.
Благодаря принимаемым мерам нормативного правового регулирования, в том числе, в сфере формирования экономических механизмов стимулирования недропользователей к максимально полному использованию попутного нефтяного газа (увеличение более чем в 10 раз штрафов за превышение нормативов, повышение коэффициентов к плате за негтивное воздействие в связи с сжиганием ПНГ и др.), и вкладываемым недропользователями средствам в развитие соответствующей инфраструктуры, остаются высокими лишь на отдельных месторождениях.
Риски экологических последствий аварий на месторождениях углеводородного сырья обусловлены, как уже отмечалось, неудовлетворительным состоянием технологического оборудования и недостаточностью средств, вкладываемых недропользователями в его реконструкцию.
Несмотря на то, что в 2013 году приняты новые Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности, согласно которым определены сроки замены трубопроводов (не менее 1 раза в 8 лет), чтобы полностью модернизировать всю промысловую сеть, компаниям необходимо вкладывать ежегодно более 1,3 трлн рублей.
Наибольшую тревогу вызывает низкая степень готовности специализированных служб к устранению последствий аварий, а именно ликвидации загрязнения почвенно-растительного покрова и водных объектов нефтью и пластовыми водами.
Силы и средства аварийно-спасательных формирований, привлекаемых недропользователями для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, зачастую не приведены в соответствие с «Нормами минимальной оснащенности аварийно-спасательных формирований силами и средствами для проведения работ по локализации и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов».
Теперь коротко о вопросах обеспечения экологической безопасности при организации и ведении добычи углеводородного сырья на континентальном шельфе, в арктической зоне. Удаленное местонахождение и отсутствие инфраструктуры может в значительной степени осложнять работу систем реагирования. Суммарное влияние сдерживающих факторов может сделать проведение мер по ликвидации нефтяных разливов почти невозможным на протяжении длительных периодов времени в арктических и субарктических областях.
В целях обеспечения экологической безопасности от возможных разливов нефти при ее добыче на шельфе, исключительной экономической зоне и территориальном море разработан и вступил в силу с 1 июля 2013 года Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».
Указанный закон устанавливает обязанности организаций, осуществляющих деятельность на морских акваториях, принимать соответствующие меры по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
С 1 июля 2013 года эксплуатирующая организация обязана выполнять план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, предусмотреть финансовое обеспечение мероприятий в рамках данного плана, а также создать систему наблюдений за состоянием морской среды в районе осуществления своей деятельности (в том числе системы обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов), системы связи и оповещения о разливах нефти и нефтепродуктов.
Кроме того, с 2013 года во всех вновь выдаваемых лицензиях в Арктике фиксируется обязанность недропользователя иметь апробированные технологии по ликвидации разливов нефти в ледовых условиях.
Также высоки риски невыполнения, или выполнения неудовлетворительными темпами рекультивации нарушенных и загрязненных земель.
Помимо прямого неисполнения недропользоватялями требований законодательства, эти риски связаны и с отдельными пробелами в нормативно-технической базе рекультивации нарушенных земель и реабилитации загрязненного нефтью и высокоминерализованными пластовыми водами почвенно-растительного покрова, водных объектов.
При разработке месторождений образуется значительное количество буровых шламов, зачастую загрязненных нефтью и химическими реагентами, используемыми при бурении скважин, а также строительный мусор и бытовые отходы.
При этом в проектной документации на обустройство месторождений и строительство эксплуатационных скважин предлагаются, как правило, «традиционные решения» по размещению производственных отходов, в том числе и буровых шламов, на полигонах и захоронения в шламовых амбарах.
Предлагаемые в отдельных проектах решения по утилизации буровых шламов после соответствующей подготовки в качестве компонента строительных смесей не обеспечены нормативной базой.
В этой сфере считаем целесообразным разработать и утвердить национальные стандарты и своды правил в области рекультивации земель, а также порядок производства строительных материалов, произведенных с применением буровых шламов и загрязненных грунтов.
Минприроды России неоднократно поднимался вопрос и предлагались меры по обеспечению вывода из эксплуатации объектов недропользования в связи с выработкой месторождения.
Риски экологического характера при выводе объектов недропользования из эксплуатации связаны с брошенными объектами горных работ - шахтами, карьерами, отвалами, скважинами, шламовыми амбарами и иными объектами накопленного экологического ущерба, в том числе «советского периода».
Основной проблемой здесь является то, что обязательства недропользователей по выполнению полного комплекса ликвидационных работ надлежащим образом не подкреплены ни со стороны нормативной правовой базы, ни со стороны материально-технического, в первую очередь - финансового обеспечения.
В настоящее время Минприроды России ведет работу по формированию нормативно-правовой базы в части установления обязанности недропользователей по созданию ликвидационных фондов в целях гарантирования выполнения недропользователями ликвидационных обязательств, возложенных на них действующим законодательством Российской Федерации. Концепцией формирования указанных фондов предусмотрено их целевое использование на проведение работ по ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, по завершению отработки месторождения.
Также ведется проработка вопроса о внесении изменений в законодательство в области страхования, в частности, в Федеральный закон (от 27.07.2010 № 225-ФЗ) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» в части распространения действия данного закона на случаи вреда, причиненного природной среде в результате деятельности, связанной с пользованием недрами.
Кроме того, немаловажным является принятие федеральной целевой программы по ликвидации накопленного экологического ущерба, которая может стать серьезным стимулирующим механизмом по привлечению к уборке загрязнений прошлых лет технологий нефтедобывающих компаний.
Пока, к сожалению, решения об утверждении указанной ФЦП нет.
Помимо проблем информационного обеспечения (в том числе в области организации мониторинга загрязненных нефтепродуктами территорий и акваторий), надзорную деятельность в отношении нефтегазодобывающих предприятий, в том числе осуществляющих деятельность на континентальном шельфе, существенно осложняет:
недостаточное оснащение надзорных органов (в частности - Росприроднадзора), материально-техническими ресурсами: отсутствие природоохранного флота, недостаточное оснащение аналитических лабораторий;
недостаточное финансирование надзорной деятельности, что ограничивает доступ инспекторского состава к объектам, расположенным в труднодоступных местах;
законодательные ограничения и несовершенство правовых норм, регулирующих процедуры проведения проверок соблюдения природоохранного законодательства;
несоответствие предусмотренных законодательством мер ответственности за несоблюдение требований промышленной и экологической безопасности на объектах недропользования тяжести и степени общественной опасности правонарушений, в том числе тяжести экологических последствий.
По итогам анализа ситуации с обеспечением экологической безопасности в сфере недропользования, Минприроды России предложен ряд поручений для рассмотрения на данном заседании Комиссии, который комплексно решает задачу снижения негативного воздействия на окружающую среду в процессе добычи и транспортировки полезных ископаемых.
В частности предлагаем:
1. Ростехнадзору, Росприроднадзору, МЧС России, Минтрансу России провести в 2014 году проверку нефтегазодобывающих организаций в отношении фактического состояния технологического оборудования на месторождениях, уровня готовности собственных аварийно-спасательных формирований и привлекаемых по договорам специализированных организаций к ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, установления сокрытия фактов утечек и разливов нефти и нефтепродуктов, выполнения лицензионных условий.
2. Роскосмосу, Росгидромету обеспечить информационное сопровождение проверки и представление данных, получаемых с космических аппаратов, в том числе материалы космической съемки в определенных Росприроднадзором районах добычи.
3. Ростехнадзору, Минэнерго России, Минпромторгу России совместно с нефтегазодобывающими компаниями представить в Правительство Российской Федерации предложения по реализации мер, направленных на обеспечение надежности трубопроводных систем и другого оборудования на нефтепромыслах, своевременной модернизации трубопроводов.
6. Росреестру организовать проведение в 2014-2015 годах с привлечением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, компаний-пользователей недр оценки загрязненных нефтью и нефтепродуктами земель и водных объектов.
7. Ростехнадзору, Минэнерго России с участием компаний-пользователей недр организовать проведение в 2014 году инвентаризации технического состояния технологического оборудования на месторождениях углеводородного сырья на территории Российской Федерации.
8. Рекомендовать нефтегазодобывающим компаниям обеспечить разработку и представление в Правительственную комиссию по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики специальных программ по:
реконструкции внутрипромысловых нефтепроводов;
рекультивации нефтезагрязненных земель и шламовых амбаров; переработке отходов нефтепроизводства.
9. Рекомендовать ОАО «Роснефть» и ОАО «Газпром» с привлечением научных и соответствующих технологических платформ обеспечить разработку эффективных методов, технологий и оборудования для ликвидации нефтяных разливов в условиях арктического шельфа.
Спасибо за внимание.
